城市群外围地区乡村振兴发展策略研究

——以肇庆市高要区乐城镇发展战略规划为例

洪 良（高级工程师），罗伟玲

广东国地规划科技股份有限公司

一般而言，城市群空间结构由低水平均衡到高水平均衡演变的过程就是一部乡村从封闭到开放、从衰落到振兴的演进历史。在工业化过渡阶段，城市集聚经济产生的极化效应促使乡村生产要素向城市流动，乡村则以自我牺牲和衰落为代价，促进了城市的快速发展，进而促进区域经济的可持续发展，而在工业化加速阶段，城市集聚不经济产生的扩散效应则促进生产要素向乡村回流，进而实现乡村的复兴。

由于我国城乡发展过程中存在的政策差异性，同时受与城市群核心城市的时空距离影响，城市群外围乡村地区公共服务供给相对滞后、人口外流现象较为普遍、发展动力仍然不足。笔者结合肇庆市高要区乐城镇发展战略规划的工作实践，尝试对城市群外围地区如何实施乡村振兴战略，蓄力农村发展新优势、培育农村发展新动能和破解“农民分化、农业弱化、农村空心化”的“新三农问题”做一些初步探讨。

1     城市群外围地区乡村振兴发展的现实约束

1.1 “双辐射”影响下人口外流现象难以根本扭转

城市群外围地区在经济上受核心城市的辐射，而在行政管辖和公共服务上受自身所在的市、县中心城市的辐射。在过去很长一段时间内，城市群外围地区都处于要素流失状态，劳动人口外出务工现象较为普遍。近年来，随着核心城市的产业升级和新一代外出务工人员的新需求逐步显现，人口回流的趋势已日趋明显，因为有更多的公共服务供给和更充分的就业机会，市、县中心城市成为外出人员回流的首选地区。

这一点在乐城镇表现的尤为明显，其现状户籍人口约为3.2万人（2016年数据，下同），但常住人口规模仅为2.4万人，外出人口比例达到了25%。调研表明，目前回流的外出务工人员大多选择在肇庆或高明城区就业、置业，就近就业和就近服务成为吸引人口外流的关键因素。因此，城市群外围地区所受的“双辐射”更多的体现为对人口的“双吸引”，其人口外流的现象难以得到根本扭转。

1.2 区域发展政策对转移式的产业发展形成制约

随着城市群的产业升级和产业分工体系重组，以及政府层面对产业转移的推动，承接区域核心城市产业梯度转移成为部分欠发达地区产业经济发展的新机遇。但由于城市群外围地区大多处于区域政策确定的生态屏障地区，日益趋严的环保政策必然对转移产业的发展带来制约。由于生态环保政策的需要，乐城镇原有的支柱产业皮革加工企业已处于全面关停状态，而镇政府设想从佛山等地引进陶瓷产业的计划也因环保要求而停止。

由于所处市（县）中心城市尚处于集聚发展阶段，当地政府致力于推动中心城区重大发展平台建设，在建设用地指标日益收紧的背景下，外围乡村地区的建设用地指标被进一步压缩，同时承担了更多的基本农田保护要求。就乐城镇而言，规划预留新增建设用地指标极其有限的同时，其现状镇区、村庄周边本就不多的平原地区绝大部分都被划为基本农田，对承接区域转移产业形成较大的制约。

1.3 有限财政约束下公共服务与基础设施服务供给滞后

由于产业发展缓慢，城市群外围地区的财政基础相对薄弱，对公共服务与基础设施的投入有效，导致服务供给相对滞后。乐城镇区近10年城镇建设用地面积仅增长约4公顷（且大部分为居住用地的增长），镇区公共服务设施和道路、市政等基础设施建设几乎处于停滞状态，镇级公共服务设施（尤其是教育、医疗等基本公共服务设施）的规模不足且品质不高，已不能满足新时期城乡居民的服务需求。

在乡村振兴战略的推动下，乐城镇近年来也相应开展了社会主义新农村及美丽乡村的建设。但由于财政资金有限，目前的村庄建设更多的以村庄环境的整治为主，同时结合上级的相关专项资金开展设施建设（如农村道路、卫生站等），但对于一些资金需求大或需要社会投资的设施（如污水处理设施、幼儿园等）建设缺乏实质性的推动，与乡村振兴发展的实际需求尚相距甚远。

1.4 潜在优质资丰富但区域竞争力有限

城市群外围地区一般拥有良好的生态环境，其历史文化场所也保持的更为完整，存在较为丰富的潜力优质资源。但由于其在生态环境、产业经济、文化传统等方面与周边地区存在高度的均质性，同时受区域交通条件的影响，其区域竞争力有限，开发利用不足。

乐城镇拥有良好的山水风光和丰富的文化资源（如千年古寺、红色遗迹、历史村落等），但由于受周边鼎湖山风景区影响，乐城镇的旅游资源对区域的旅游人群吸引力有限，目前仅有少量单个景点的开发，旅游产业发展缓慢。

2 城市群外围地区乡村振兴发展的策略与路径

2.1对接中心城市需求，培育特色产业体系发展

随着城市群核心区经济发展水平提高,核心区居民对于文化体验、生态养身、乡村旅游的需求不断释放，同时由于城市群区域交通设施的网络化建设和自驾游的兴起，城市群外围地区依托高铁、高速可以实现与核心区的便捷联动。因此，未来乐城镇可依托自身条件，重点发展文化休闲、户外运动、科普教育、山水度假等旅游产业，同时积极培育商务度假、养老养生等旅游服务业的发展。

乐城镇有较好的特色农业产业发展基础，在继续推动肉桂、石斛、沙糖桔的规模化种植的基础上，应对接其周边城市居民的需求，积极发展绿色蔬菜、花卉苗木等都市型产业。同时托镇区打造特色农产品加工、展销产业集聚区。结合特色农业基地的建设，积极发展农业体验、特色商业等旅游产业，实现一、二、三产业的联动发展，形成自身特色产业体系，促进经济发展，并为村民提供更多的就业机会。

2.2 联动周边乡镇，共同打造全域旅游景区

针对单一景区开发吸引力不足的问题，城市群外围地区应加强与周边区域的联动开发，共同打造全域旅游景区。通过同类资源的整合，以面向城市群内居民周末游、家庭游为重点，策划多条主题旅游线路。如乐城镇可结合自身与周边乡镇的资源特色，策划文化体验、科普教育、生态养生、亲子度假、主题教育等多条旅游线路，促进旅游产业的协同发展，打造以“生态休闲、文化体验”为主题的珠三角外围地区新兴旅游目的地。

全域旅游景区的建设，应以旅游风景道、绿道的网络化建设为重点，串联相对独立的各旅游景点。其中旅游风景道应与各高速出入口之间实现便捷的交通联系，可依托现状的县道、乡道，在提升道路等级的基础上，加强道路两侧绿化景观的打造；绿道可依托水系、现状机耕路建设；针对乐城镇及其周边多山的特点，同时策划山地自行车道网络体系，打造户外运动主题景区。通过观景平台、绿道驿站、小型停车场等旅游设施的完善，提高旅游体验的舒适度和服务的便捷性。

2.3 打造特色农业公园体系，促进乡村与资源活化

城市群外围地区的乡村振兴，乡村活化是其中的重点之一。虽然数量众多的耕地保护要求对建设开发形成了制约，但同时也为特色农业公园的建设提供了天然的条件。通过建设一批体现乡村文化风貌和自然生态价值的农业公园和特色村落公园，依托乡村农业和特色村落历史遗存等，将城乡休闲旅游、地域文化彰显与乡村绿化美化有机结合，将成为促进乡村活化的有效途径之一。

结合特色农业公园的建设，可带动主题民宿、农家乐、农事体验、果蔬采摘、农特产品销售等乡村旅游业的发展，实现从建设乡村向经营乡村的转变，促进村集体与村民增收，通过农业业态的提升和自主经营、就业机会的增加，提升村民自身参与村庄建设的积极性，促进乡村活化和可持续发展。

2.4 设施分级，项目分类，有效推进美丽乡村建设

由于村庄分布零散、村庄规模较小，城市群外围地区的各项公共服务应以“设施集聚”和“服务外延”为指导思想，通过公共服务设施的分级配置，实现服务覆盖的均好，而不是设施覆盖的均好。首先应完善和提升镇级医疗、教育、文化、体育设施，同时结合现状发展基础和设施服务半径的要求，以完善中心村级的公共服务设施为重点，通过设施的集聚来提升公共服务的使用效率和服务质量。

在有效的财政条件下，通过建设项目的合理设计能更为有效的推进美丽乡村的建设。结合乐城镇的实际情况，规划从整治、宜居、美丽、活跃四个层次，提出了环境改善、设施提升、风貌美化、产业发展四类项目库。首先保障村庄安全和村民基本生活条件，在此基础上，根据村庄特色和实际需求，有选择的进行设施、风貌、产业等项目建设，实现村庄建设的分类指导，提升资金和土地的利用效率，优化资源配置。

3 展望与探讨

城市群外围地区的乡村振兴离不开产业的发展和设施的完善，有限的建设用地指标供给将成为产业发展和设施建设重要的制约因素。基于目前的政策条件，本次乐城镇战略规划尝试提出了“五位一体”的解决方案，即以美丽乡村建设项目为落脚点，通过村级土地利用规划的编制来盘活利用村庄闲置、低效建设用地，通过拆旧复垦提升建设用地节约集约利用水平，以耕地提质改造来促进土地流转和规模化经营，并以田园综合体建设为抓手来推动农业和旅游业的发展。

在政策和市场的双重影响下，城市群外围地区振兴发展路径将面临更多的可能和不确定性，因此如何在确保底线管控的前提下预留更多的发展弹性，比如如何协调城镇发展规模与城镇拓展边界的管控要求，在严格“三线”管控的前提下如何明确“三区”内项目建设的类型和条件，如何尝试“漂浮”指标政策来应对市场条件下产业建设用地需求的不确定性等，将是未来城市群外围地区空间规划需要探讨的重要问题。