中国国土综合整治阶段演进与未来展望

夏方舟、张正峰

（中国人民大学公共管理学院）

1 引言

当前，中国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期、外需向内需转化期的“四期叠加”阶段，国土开发和生态文明建设面临着经济新常态变化、新型城镇化转型、乡村振兴诉求、环境污染问题等一系列重大挑战，亟需贯彻落实十九大报告中关于“构建国土空间开发保护制度”、“开展国土绿化行动”、“开展农村人居环境整治行动”等一系列要求。目前，国土综合整治已上升为国家层面的战略部署，全面推进国土综合整治，加快修复国土功能，提高国土开发利用质量和效益，已然是统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

2 国土综合整治的阶段演进

依据已有研究发展趋势，大体上可以将国土综合整治内涵研究分为四个阶段，每个阶段的研究重点、内涵定义和概念特征均有较大差异。

2.1 1981-1985年：起始阶段“重规划”

由于20世纪80年代之前极左路线的干扰以及缺乏科学的国土整治战略性规划，我国国民经济建设产生不少损失。为了推进“四化”建设、促进经济社会发展，在陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者的大力呼吁和倡导下，我国于20世纪80年代初明确提出“国土整治”这一概念，作为社会经济发展中一项长期、重大的战略规划任务。在这一阶段，国土综合整治被界定为“对国土资源的开发利用与治理保护”，强调规划性、战略性和地域性，尤为强调京津唐、黄三角等具有鲜明区域特征的国土开发与整治。此阶段研究重点多被认为是建立协调的区域规划结构，国土综合整治的概念内涵与国土规划、区域规划存在很大程度上的混合。

2.2 1986-1996年：发展阶段“重协调”

由于“市场”概念的逐步引入，农村土地尤其是耕地被大量转作建设用地和林、果、渔生产用地。伴随着国家土地管理局的成立、《中华人民共和国土地管理法》的正式实施和第一轮土地利用总体规划的编制实施，学者们逐渐开始重视人地关系的正确处理，逐步摒弃单纯扩大开发规模的资源利用理念，转向促进整个区域经济、社会、环境可持续协调发展。在这一阶段，国土综合整治内涵在原来的国土资源开发、利用、治理和保护工作的基础上，进一步融合了环境和经济的协调发展，突出强调了促进人地关系协调发展的必要性和重要性。尽管这10年来国土综合整治研究工作虽取得很大成绩，由于部门条块分割、利益博弈等诸多原因，国土综合整治被人为地割裂为各种单一的局部有限目标，而非科学合理的可持续目标，且工作中对国土政策、法规的研究相对较为缺乏，因此国土规划理论方法研究相较于形势发展的要求相对滞后，不同类型地区区域综合开发研究也还刚刚起步。

2.3 1997-2009年：演变阶段：“重工程”

1997年，面对人均耕地减少的严峻形势，党中央和国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出实行世界上最严格的措施管理土地和保护耕地。在这一阶段，国土综合整治演变为一定时期内对区域国土开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程，相关研究多以耕地保护为核心的土地整治为着眼点，关注于国土综合整治工程的项目完善和具体实施。值得注意的是，由于此阶段国土综合整治在很大程度上落实为土地整治具体工程，故针对土地整治的研究颇多，主要方向包括农田数量质量提升、生态环境修复、新农村建设等。此时，国土综合整治的内涵与土地整治内涵在很大程度上存在重叠，这也为国土综合整治今后进一步发展夯实了基础条件。

2.4 2010年至今：延拓阶段：“重统筹”

2010年至今，从党的十八大报告中提出关于“优化国土空间开发格局”、“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”要求，2017年1月国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，到十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度”，国土综合整治被赋予更深层次的内涵，目标和效益愈加多元化，更强调一体化统筹管理，包括统筹城乡融合发展、统筹区域协调发展及统筹人与自然和谐发展，提出通过“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件、保护人类生态空间。在这一阶段，国土综合整治作为人类采取综合措施对某一空间范围内的国土资源进行开发、利用、整治、保护等全部活动最终实现永续发展的过程，已被视为服务于国家顶层战略的重要工作内容，是推进现代化建设的重要动力、统筹城乡融合发展的关键抓手、推进新型城镇化和乡村振兴的核心平台和实现生态文明的建设路径。总之，现阶段的国土综合整治内涵更关注与社会经济布局的结合，更强调体现生态环境积极效应、弱化负面影响，更注重全区域整治、全要素整治和全周期整治，更具备系统性、战略性与综合性，其概念范围大于单纯国土整治与土地整治概念，更关注时代诉求和现实需要，更以服务国家顶层战略为导向，成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。

3 国土综合整治的未来展望

未来国土综合整治需要一系列的制度构建作为基础：以自然资源产权制度为前提，明晰承担国土综合整治的责任和义务；以资源环境承载力评价制度为基础，明确不同区域国土综合整治的目标、任务和整治路径；以空间规划制度为统领，明确不同地域空间的功能定位、开发利用方向；以国土空间管制制度为手段，明确空间分区开发标准和控制引导措施；以市场与政府协同推进制度为保障，明确国土综合整治的资金投入和经济来源；以城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等具体政策措施为路径，明确不同区域、不同领域实现国土综合整治目标的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未来国土综合整治应进一步涵盖所有涉及空间、资源等国土要素，拓展国土综合整治的适用范围。总体目标是全面优化国土资源，塑造区域三生格局，推动城乡融合发展，助力现代化目标实现。核心任务应包括严格保护耕地，大规模建设高标准基本农田；开展农村建设用地整治，改善农村生产生活条件；推进城镇和工矿建设用地整治，提高建设用地保障能力；整治山水林田湖草等多重资源，构筑国土生态安全屏障；合理开发利用海洋资源，加强蓝色国土整治与安全建设；合理开展跨区域资源调配工程，促进区域资源有效互动与统筹发展；完善国土资源整治制度体系，促进国土资源治理转型优化。

基于总体目标和任务，未来的国土综合整治的类型模式应当包含“基本类型+延拓模式”：不仅包含农用地整治、农村建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等基本类型，还应包括南水北调、西气东输等自然资源整合治理，“三北”防护林、各流域水污染治理等环境整治，海岸带治理、海岛利用保护等海洋资源整治和异地搬迁、要素盘活等国土精准扶贫整治等延拓模式。此外，在国土综合整治的具体实施中，还应以协同推进为导向，整合设计“三线”划定、增减挂钩、“三块地”改革、城镇低效用地开发、生态补偿制度等国土综合整治政策路径，从加强公众参与、多元化资金渠道、建设数据库平台、完善实施调整程序、实施成果动态监控、设计激励保障等方面配套科学有效的国土综合整治实施保障措施。