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国土空间规划改革的导向和路径

严金明 教授 博导

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长

教育部长江学者特聘教授,享受国务院特殊津贴专家

一、国土空间规划改革的导向

1.体现国家意志导向

空间规划的编制中亟需体现优先生态保护、保障粮食安全、促进建设用地节约集约的国家意志导向,突出强调“空间管制”和“三线划定”,科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界,注重开发强度管控和主要控制线落地,实现国家保护耕地和基本农田、推进生态保护和建设、倒逼城市土地节约集约利用的战略目标。此外,空间规划应当高位统筹,成为优化国土空间资源的管理方式,统筹城乡发展的重要抓手,推进新型城镇化和新农村建设的核心平台,实现生态文明的建设路径,提升民生福祉的发展动力,加强政府治理的突破窗口,保障社会经济可持续发展的政策工具。近期,空间规划还应服务于引导产业结构转型、助力精准扶贫,促进全面建设小康社会新目标的实现。

2.提升政府治理能力导向

作为一项政府治理体制的改革,空间规划应当着力推进国家治理体系和治理能力现代化。首先需以形成关键事权统一集中、其他事权分散配置的政府治理体系为导向改革空间规划管理体制,统筹关键空间资源的规划事权,发挥各部门在其他空间资源调配方面的专业性与能动性为;其次应以强化政府引导与服务职能为导向,整合空间规划管理程序与手段,实行空间规划“一张图”审批,统一审批依据,简化行政审批,完善工作程序和方法,从而提升审批效率,激活发展内生动力;最后应强化空间规划权威性和执行手段,维护依法治国的政府治理秩序。落实空间规划是经济发展、土地管理、城乡建设、生态保护等领域法律法规的具体呈现,是衡量国家治理能力的一把尺子,一经审定,便具有相应法定效力,应通过立法突出强调规划法制性和权威性,将其落实程度作为规范政府治理行为的重要政策依据。

3.坚持永续发展导向

可持续的空间规划就是把空间资源可持续利用和规划结合起来,提升空间资源潜力、防止空间资源退化,实现空间资源生产力的持续增长和稳定。面对水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化和土地损毁等问题,在空间规划中应加大对“山水林田湖”生命共同体的整体修复,积极引导空间规划编制与“三生”与景观结合、依托现有山水脉络等独特风光,为城市建设和大型基础设施建设提供空间,使空间利用生态系统朝着良性循环方向发展,使社会经济建设和生态环境建设在国土空间利用上得到统一和协调。同时,空间规划要实现数量、质量、生态和人文四位一体,以保持区域特色可持续,以创新、协同、绿色、开放和共享的核心理念,强调“慎砍树、不填湖、少拆房”,在编制中保留城镇村庄原始风貌和文物古迹、保护景观和生态环境、改善居民的居住和生活环境,让城乡居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

4.适应市场经济导向

在“看不见的手”的作用下,市场经济条件下不可预见性因素不断发展变化,因而制约空间规划方案的各项影响因素都处在动态变化之中,在较长的规划期内要原封不动地实施蓝图每一块图斑、每一宗土地的预定用途存在极大困难。因此,空间规划中应有机结合“宏观调控+市场经济”模式,正确处理政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。空间规划应该体现市场经济下的空间利用和优化配置理念,其核心导向是为了纠正粗放利用、市场失灵和外部不经济的行为,其着重的不仅是目标、指标、坐标或是限标,而应是满足各类产业的用地数量需求、区位需求和弹性变化需求。因此,空间规划必须遵循价值规律和市场供求关系的变化,协调各种经济政策加以引导和调控,变静态规划为动态规划,做到刚性和弹性相结合。

5.注重城乡统筹导向

空间规划的城乡统筹导向指的是在空间规划编制中能够综合考虑城乡空间内农用地、建设用地和生态用地的供需布局,促进土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源在新型城镇化过程中不断优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量,实现合理利用。具体而言,空间规划的城乡统筹导向首先要打破城乡二元结构,打破城乡分割的户籍制度,推动农民在务工、就学、居住、医疗、养老等享受和城市居民同等的权利,为农民提供公平和就业的生活环境。其次要形成促进小城镇健康发展的机制,通过完善功能、集聚人口,引导工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中,培育以农产品加工业和农村服务业为重点的农村产业,在城镇体系中形成符合当地特点的相应支柱产业。最后是要实现农村现代化、农村社区化和农民专业化,通过鼓励土地适度规模流转、空间布局整合和利用结构调整,推动农业实现规模化、机械化、公司化和品牌化,完善农村社会公共服务和促进农民就业发展。

二、空间规划的改革的路径

1.以国土空间规划为基本规划,建构“1+X”的空间规划体系

建立“1+X”空间规划体系,“1”即空间规划,也就是国土空间规划,作为其他各项规划的“宪法”性基本规划,以专统筹。“X”即保留现有国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。空间规划主要内容包括四个方面:第一,从保护珍稀战略资源、建设生态文明等角度,评判并吸纳各项现有规划的“底线”并将其落在空间,形成各项规划都必须遵守的红线;第二,从落实国家战略、实现区域统筹发展、促进精明增长与发展转型等角度,明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向与调控原则与关键指标,化解各项规划之间的潜在恶性冲突;第三,从完善各项规划管理、执行、凝聚各项规划手段的角度,制定相应的管理配套机制,发挥多规合力,优化政府治理机制;第四,统一现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准、技术平台,各类规划的编制、执行与修改等必须要与空间规划保持一致,保证空间规划的权威性和严肃性。应当依照不同层级、不同类型规划间的关系和功能界定,明确边界、配置资源、提高效能,同时允许专项规划之间出现一定程度的冲突实现“相互制衡”,倒逼空间规划的政策协调和政府治理功能,进一步体现空间规划统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的高位战略指导作用。

2.以“二调”数据为基础建立“智慧空间”基础平台

当前,全域覆盖的土地利用总体规划拥有国家、省、市、县、乡五级规划体系,对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分,借助GIS平台建立的空间数据库拥有多尺度、可叠加、精确到图斑的特点。因此,空间规划可以选用第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状数据为基础,以地理国情数据为辅助,统一“多规”的空间数据坐标及其精度,形成统一的空间数据体系与规划管理信息平台。其次,同步建设纵向在线共享、横向互联互通、交叉大数据融合的全国统一空间规划数据库,叠加落实包含建设用地、农林、水源、水系、交通、市政等在内的多个规划图层,形成空间规划“一张图”。最后以“智慧国土”为基础,运用“互联网+空间规划”模式,完善行业数据共享机制,集成不同行政层级、行业空间规划数据库、模型库、专家知识库,研发互通互联的“智慧空间”云平台,为空间大数据分析、规划协调和决策提供支撑。

3.以耕地和生态红线为优先在空间上划定“三线”落实“三生”

空间规划的关键界限是树立底线思维,注重在资源生态环境可承载的范围内,在更大区域更高站位研判自身的发展,严格划定永久基本农田红线、生态保护红线与城市开发边界,明确设定空间规划的“三条”底线,推进生态用地和基本农田保护,倒逼城镇建设用地实现节约集约,提升空间利用效率和可持续性。把总体发展战略和空间布局、空间管控相结合,优化城镇、农业、生态三类空间,即生活、生产和生态“三生”空间。同时,空间规划中也应构建集激励与约束、常态与动态等于一体的空间底线管理模式:一是对于空间规划中的重大关键性指标,坚持自上而下严格控制,切实维护国家区域的整体与长远利益;二是整合执法队伍,加强执法力度,严格追究违法行为;三是将底线管控成效纳入地方政府政绩考核并与地方政府建设指标相挂钩,建立空间底线资源负债表,对领导干部实行底线资源离任审计;四是发挥市场作用,建构底线资源保护补偿机制;五是强化底线资源的常态化更新,保证数据的准确性;六是建立底线资源的动态化管理,形成不定期巡查与执法机制。

4.以自然资源空间管制与国土综合整治为抓手推动空间规划落实

在空间规划实施管理中,可以借鉴土地利用规划用途管制制度,建设自然资源空间管制制度,将空间分成允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用四区,融合差别化空间管理理念,规定各区的用途管制规则,根据用途管制规则来管理区内的空间利用,实现市场经济条件下规划预测不确定性所需要的规划弹性和灵活性;其次,空间规划中应以国土综合整治为实施抓手,从落实并优化空间规划战略出发,推进国土综合整治定位从“土地本身”转为“高位统筹”,理念从“注重数量”转为“四位一体”,阶段从“粮食生产”转为“永续发展”,核心从“以地为本”转为“以人为本”,目标从“保护耕地”转为“优化三生”,对象从“单项推进”转为“要素综合”,范畴从“项目承载”转为“全域协同”,模式从“同质同化”转为“差别整治”,路径从“自上而下”转为“上下结合”,资金从“财政负担”转为“多元共投”[10],从而将国土综合整治打造成为调整空间结构、优化空间“底盘”、落实空间规划的重要实施抓手。

5.以立法为目标促进国土空间规划保障机制的建立

为确保空间规划的权威性和有效性,亟需积极推进《国土空间规划法》的立法工作,将其作为空间规划体系的基本法,从法律层面上明确空间规划的地位作用,严格界定空间开发的战略目标、调控重点、配套政策以及空间规划体系的类型组成、功能定位、管理机制等重要内容。对未完全成熟、有争议、没形成共识性结论的,不宜急于对相关内容作出统一的限制性规定。对需要做出决定的,可由国务院或空间规划委员会以法规规章的形式先行探索。其次,要积极做好配套法律与行政法规体系的完善。根据《国土空间规划法》,修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法条,从而升级国家治理体系、强化国家治理能力。最后要制定与空间规划体系与管理相契合,涵盖规划编制、规划执行、规划冲突协调、规划监督检查等内容的行政法规体系,促进空间规划系统、规范和科学的有效落实。