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论土地整治与乡村振兴

龙花楼 研究员 博士生导师

中国科学院地理科学与资源研究所


“农村空心化”、“农业边缘化”和“农民老龄化”的新“三农”问题已经成为制约我国推进城乡融合发展和实现全面建成小康社会的短板。十九大立足于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾提出了乡村振兴战略,以破解城乡发展不协调、城乡关系不对等的矛盾。乡村振兴的主要内容是经济、政治、文化、生态和福祉建设,核心目的是系统构建各种发展要素的耦合格局,实现乡村的全面复兴。作为协调人地关系的一种手段,土地整治具有“重构城乡空间”、“保障粮食安全”、“统筹城乡发展”、“集约利用资源”和“改善人居环境”等多重功能,与乡村振兴的多重目标相契合。2000年以来,我国通过土地整治大约完成新增耕地430万 hm2,建设高产稳产基本农田约6亿亩,对乡村地区土地资源的盘活与集约利用产生了深远的影响。

一 乡村振兴视角下的土地整治

在新常态的背景下,实现乡村复兴要走可持续的内涵式发展道路,避免盲目地复制以往“乡村工业化”、“乡村城镇化”的线性转型过程,要充分发掘乡村价值,改变以往乡村作为城市附庸的价值取向,形成城乡平等、互补、融合的发展格局。真正意义上的乡村振兴不仅仅表现于乡村居民收入水平、居住环境和公共服务等物质层面的复兴,更体现于文明的乡风、独特的文化、有序的治理等深层次的复兴。

传统的农村土地整治仅仅局限于其工程技术属性,核心目标在于耕地质量提高、农田规模扩大、村庄布局有序等物质层面的提升。甚至部分地区的土地整治的动机并不是为了保障乡村的健康发展,而是为了城乡建设用地总量的动态平衡,将土地整治视为为城市建设占用提供用地空间的一种手段。因此,乡村振兴视角下的土地整治要通过活化和协调乡村人口、土地和产业等关键要素来重新定位“三农”。1)乡村人口是农业经营的主体,是乡村发展的动力之源。现代农民的“职业”已经不局限于传统的农业种植,农业与农产品加工、制造和电商平台等二三产业融合将赋予农民更多的就业选择。2)土地整治工程可以改变耕地数量、质量以及农村建设用地的利用形态,从而盘活土地资源,同时也要兼顾村庄传统风貌,传承乡土文化,延续聚落肌理,保护乡村独特的魅力。3)现阶段的土地整治与产业发展的融合还不足,要形成土地综合整治与现代农业、体验农业、民宿经营和旅游观光等多元业态的有机融合,使农地在用途不变的前提下实现价值提升。此外,农村土地整治也要积极探索土地权属再组织的新机制,避免农民纠纷,鼓励其参与式规划、建设。总之,新时期的乡村土地整治要激活乡村人口、土地和产业等关键要素,也要统筹物质空间振兴与精神内核提升,推动城乡融合一体。

二  中国土地整治演进与乡村转型发展的耦合关系

我国的土地整治大致可以划分为三个发展阶段:1)数量潜力挖掘阶段:为应对乡镇企业的异军突起及“九五”期间的快速城镇化战略引致的城乡建设用地的扩张导致的耕地面积大幅萎缩、粮食安全保障压力增大等突出问题,多地区进行了比较成功的实践,如上海的“三个集中”整治模式,安徽六安的小区综合整治模式等。1998年之后,土地整治的资金数量、项目数量及建设规模快速增长,据统计1998-2005年,我国通过土地整治年均补充四百多万亩耕地。虽然,这一时期的土地整治以增大耕地数量、为城镇化工业化提供发展空间为主要目标,但在一定程度上也保障了农业生产、农民增收以及粮食安全。2)数量与质量并重阶段:2006年,116个国家基本农田保护示范区的建立标志着我国土地整治由关注数量型增长到综合考虑整治规模与新增耕地质量。同年,国土资源部部署第一批城乡建设用地增减挂钩试点,意味着农村建设用地整理成为土地整治的重要组成部分。2005年,国家提出新农村建设方略,旨在通过工农互惠、用地挂钩、以城带乡来形成城乡统筹协调发展的新格局。土地整治通过改善农村的生产、生活条件及生态环境为新农村建设奠定了物质基础。3)关注生态功能,实现城乡价值最大化阶段:“十三五”土地整治规划纲要突出了生态良田的建设、利用与保护,倡导“绿色化”土地整治,关注土地整治与精准扶贫的有机结合,表明我国土地整治的内涵不断向生态化转型。2017年,“十九大”提出乡村振兴方略,以推动城乡融合发展。

纵观我国土地整治的目标演进与乡村转型发展方略的演变,可以发现土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度的一致性与内在耦合性。从时间演进的角度,一个区域或国家的现代化进程往往需要经历“乡育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合”的发展过程。我国的乡村转型与发展路径同样遵循这样的规律,从起初的工农业剪刀差,到统筹城乡发展、缩小城乡差距,再到如今的通过乡村振兴来促进城乡融合一体。显然,我国的土地整治也表现出同样的演变方向,从最初的以未利用地开发为主增加耕地质量为城镇化提供空间支撑,到“数量”与“质量”并重的以提高耕地生产潜力、促进农业农村发展,再到关注土地的多元功能、实现城乡价值的最大化。从二者的目标来看,土地整治是通过工程及生物技术改善农村的生产和生活条件、改善生态环境。乡村振兴的主要目标主要体现在产业经济发展、社会生态改善和管理民主三个方面。广义上来说,二者都是通过一定的手段对农村进行改造,使农村的经济、社会、生态及文化空间发生转型与重构。从关注内容上来说,土地整治关注的是对生产、生活及生态实体空间的再组织,而乡村振兴聚焦于产业发展、村民生活、生态环境及社会治理等全方面的复兴。因此,土地整治可以理解为是乡村振兴过程中对乡村物质空间的改造,是实现乡村振兴的重要手段。

三  土地综合整治助推乡村振兴的区域路径选择

   由于我国地域广阔,不同地区在经济发展水平、自然资源禀赋、地质地貌条件、生态人文景观、历史文化传统及区域发展政策等方面存在高度的空间异质性。因此,开展农村土地整治要与区域自然本底条件和社会经济发展阶段相适应,按照分区统筹、分类施策的原则通过相应的工程技术及生态手段调整人口、土地及产业的相互作用关系。主体功能区划统筹考虑区域自然与人文因素、社会与环境耦合特征,将我国国土空间划分为优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区。土地整治作为协调土地资源与经济发展间矛盾、调控区域人地关系的重要手段,同样也需在国土空间开发格局的框架下因地制宜的采取适宜的模式与路径。

   (1)优化开发区。优化开发区作为引领我国经济增长的核心地区,中心城市辐射带动力强,人口增长较快,土地资源需求较大。合理利用区位优势,依托城市资本、技术、人才等核心要素的扩散作用来开展土地整治,在解决日趋紧张的人地矛盾的同时振兴乡村人口、土地、产业,打破城乡割裂的传统二元结构,形成城乡等值、融合共生的格局是关键。

(2)重点开发区。重点开发区目前资源环境承载力仍较强,将逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要区域。虽然目前人口与资源矛盾并不突出,但落实城乡建设用地增减挂钩,保障耕地红线仍然是该区域土地整治的重点。

(3)农产品主产区。农产品主产区土地利用的可持续性直接关乎国家粮食安全,是区域社会经济发展的基础。但随着乡村城镇化、产业园区化导致的耕地非农化、农民兼业化以及其它要素的剧烈变化,农区的农业生产空间日益萎缩,居住空间逐步空废。同时,随着收入水平的增加,农村居民点外扩内空,加之城市空间的扩张,使土地资源利用效率严重低下。因此,农产品主产区的土地整治应关注耕地质量的提升、设施的完善以及解决农村建设用地的低效利用问题。

(4)重点生态功能区。重点生态功能区的核心作用在于为人类提供各类生态产品和服务,具有涵养水源、防风固沙及保护生物多样性等功能。我国的重点生态功能区大多分布于气候条件复杂、生态环境脆弱的集中连片贫困区,占贫困地区的76.52%。依据不同区域的自然及人文特征开展差别化的生态型土地整治是维护生态安全与促进乡村振兴的必要选择。

乡村振兴与国土综合整治均是由人文、经济、资源与环境相互联系、相互耦合形成的具有高度综合性的系统工程。综合多学科精髓、统筹多要素特征和融合多主体力量对于解决乡村问题具有重要意义。乡村振兴仍处于探索阶段,深化相关理论认知,建立健全体制机制和政策体系,区域振兴模式与路径仍需进一步深入研究。土地整治也面临着理论滞后、理念陈旧、制度不完善等问题,需要通过理论创新、科技创新和制度创新来完成土地整治的绿色化、现代化转型以及协调好项目运行过程中政府、市场和社会之间的关系。