宋熳青:集体经营性建设用地入市改革助力特色小镇发展
浏览数:380 

集体经营性建设用地入市改革助力特色小镇发展

宋熳青

中国农业大学土地科学与技术学院

宋熳青_副本_副本.jpg一.集体经营性建设用地入市改革的背景

目前,我国正处于新型城镇化建设时期,注重从外延式传统城镇化向内涵式集约利用的新型城镇化发展转变。然而随着经济快速发展,产业结构不断升级,对建设用地的需求日益提升,新增建设用地的供应不能及时满足迫切的用地需求,土地供需矛盾日益突出。而农村大量的集体建设用地却处于闲置或低效利用状态,因而盘活农村集体建设用地,实现集体建设用地与国有土地同权同价进入市场具有非常重要的现实需求及意义。因此,在这一时期,城乡建设用地科学合理的供给及配置显得尤为重要,特别是农村集体建设用地的利用挖潜成为统筹城乡用地的重要抓手。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年底下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发(2014)71号),正式从中央层面启动了全国农村土地制度改革试点工作,确定了33个试点,其中就包括15个集体经营性建设用地入市改革试点。而2017年《土地管理法修正案》中也新增了国家建立城乡统一的建设用地市场的具体法律细则。可以看出,集体经营性建设用地入市改革成为现阶段我国农村土地制度改革的重要部分,也为城乡建设用地的供给增加了新的来源。

二.集体经营性建设用地入市在特色小镇发展中的作用

2017年,党的十九大报告首次提出乡村振兴战略。乡村振兴就是要兴产业、兴环境、兴文化、兴社区,实现农村产业的大升级、生态环境的大保护、农耕文明的大发扬、农村社会的大进步。其中乡村产业的升级在乡村振兴中起到最为基础性关键性的作用,产业发展吸引人才回流、促进经济发展,进而推动环境美化、文化进步、社区繁荣。因而为推动乡村振兴战略的实施,促进乡村产业发展,很多地方充分利用地域特色、资源特色、生态特色、文化特色发展当地的特色小镇或田园综合体项目,助推人口、资源、资本、服务等要素的城乡双向流动。在这一过程中,土地要素在产业发展中的重要性不言而喻,实现对产业用地的充足供给至关重要,因此很多地方充分利用集体经营性建设用地入市的改革契机,盘活当地的农村集体建设用地,助推特色小镇发展。

不同于国有土地,集体经营性建设用地具有地块小、成本低、取得快等优势,同时由于集体土地抵押、转让等权能的实现有了法律保障,解决了企业发展资金问题,因此通过入市改革,能够丰富土地的供给端,提高供地效率,降低企业用地门槛以及实体经济的运行成本。这在一定程度上促进了农村新业态新产业的发展,特别是乡镇创业园、特色小镇的崛起,原来低效、散乱的空间资源置换成了高效产业,也促进了产业的集聚及转型升级。

三.集体经营性建设用地入市背景下的特色小镇模式分析

集体经营性建设用地入市,为特色小镇的建设增加了新的供地途径,解决了企业用地难、拿地难的问题,同时也促进了当地社会经济的发展,实现了产业的优化与升级,助推了乡村振兴的实现。目前在集体经营性建设用地入市改革背景下特色小镇的建设模式主要有以下几种:

(一)精工制造型

浙江德清的钢琴小镇,就是基于产业结构升级、增强区域经济发展动力的一种创新战略选择。德清县的洛舍镇,在“大众创业、万众创新”的背景下,通过集体经营性建设用地入市改革措施,成功实现了从采矿厂到钢琴厂的产业升级转变。洛舍镇的钢琴产业,实质始于上世纪80年代,最初成立了湖州钢琴厂,但还未发展起来便被采矿业取代,据资料显示在采矿业最盛时村里过半村民加入了采矿行列。也正因为如此,当地的生态环境遭到严重破坏,由于粉尘肆掠,村里的房子均采用了全封闭式设计,无法开窗通气,当地村民的生活长期受到了干扰和影响。随着人民生活水平不断提高,人们对生态环境的建设要求越来越高,因此如何处理经济发展与生态环境保护之间的关系,走产业升级,经济转型之路,便成为了洛舍镇发展过程中需要解决的关键问题。  

为实现可持续发展,2013年洛舍镇关闭了所有的矿产企业,村镇集体经济发展失去了原有的支柱,就在当地经济发展面临瓶颈之际,德清县2014年被确定为集体经营性建设用地入市改革试点之一,借此机遇钢琴产业又重新崛起。当地政府以集体经营性建设用地入市改革为契机,通过平整洛舍镇东衡村废弃矿山,经过复垦验收,腾出了新的用地指标,解决了当地小微型企业用地难的问题,钢琴产业园在废旧矿山上拔地而起。钢琴小镇的建设,从本质上说就是经济发展阶段演变、优化产业结构升级的内在要求,是在原有传统产业集聚模式上的创新和升级。

(二)健康养生型

近年来,随着人口老龄化、生态环境保护、疾病防治等带来的新挑战,人们对提高生活质量的要求越来越迫切,对健康养生养老的需求也急剧增加,全国各地都尝试将健康养生纳入推动地方经济増长的新动力产业,因而在市场需求和政策指引的双层驱动下,各地依据自身的资源优势结合政策支持发展多种类型的健康小镇,2017年《关于促进健康旅游发展的指导意见》中也提出“五个发展”,即发展丰富健康旅游产品、发展高端医疗服务、发展中医药特色服务、发展康复疗养服务、发展休闲养生服务。

广西北流的本草健康小镇,功能上集健康、养生、养老、休闲、旅游等为一体,就是为实现宜居宜游、健康产业发展而规划建设的特色小镇。该小镇属于广西玉林市现代特色农业(核心)示范区“五彩田园”的重要项目之一。而“五彩田园”项目的成功落地离不开集体经营性建设用地入市改革的制度支撑。北流市政府在确权登记、矿山整治复绿等基础工作的基础上,坚持“能不征就不征,可入市尽入市”的原则,通过就地入市途径,对现有资源条件进行升级改造,就地推进了新型城镇化建设。另外,甘肃陇西首阳镇的中药材特色小镇也是通过就地入市途径建成的以健康养生、中药文化为核心发展理念的特色小镇。

(三)旅游休闲型

目前,随着社会经济的快速发展,产业结构、投资结构以及消费结构发生着巨大变化,且随着城市化水平的提高,人们开始强调绿色发展,保护生态环境,走休闲环保的绿色崛起之路,因而很多民营企业借此契机转型升级,逐渐淘汰高污染高能耗高排放企业,发展旅游休闲等绿色产业,同时结合政府推力,将旅游业与多个产业相融合,打造旅游综合体,也助力了乡村振兴战略的实施发展。

成都市郫都区战旗村借着郫都区被列为集体经营性建设用地入市制度改革试点的契机,于2015年9月通过就地入市,挂牌出让战旗村一宗面积为13.447亩的集体经营性建设用地,这也是四川首宗集体经营性建设用地使用权进入市场,实现与国有土地同权同价的交易案例。最终经过规划和打造,战旗村“第五季香境”旅游商业街区在该块集体土地上拔地而起。在具体入市过程中,对于入市的方式、途径、底价以及入市后土地收益的分配,均由集体经济组织成员或成员代表大会民主决策,保障了村民的民主自治权利,也提高了乡村的自主治理水平,实现了治理有效。同时当地村民在享受入股分红的同时,也可以通过经营农家乐等提高其财产性收入,实现了生活富裕。可以看出,通过集体经营性建设用地入市不仅为企业发展扩宽了用地途径,提高了土地利用率,同时也强化了村级组织自治,提高了农民主体地位。

四.结论及启示

总之,集体经营性建设用地入市制度改革对助推乡村产业发展具有基础性、关键性作用,而特色小镇的建设作为乡村产业发展的重要形式,成为乡村振兴的重要平台。此次入市制度改革为特色小镇的发展提供了新的供地途径,赋予了集体经营性建设用地与国有土地同等的权利及待遇,激活了集体土地的资产属性,有效发挥集体建设用地的保障功能。通过规划建设特而强、活而新的特色小镇,能够推动当地的产业升级,促进土地、人口、资本、服务等要素在城乡之间的配置流动,带动当地村民的就业,增加农民收入。同时通过开发过程中的土地整治及生态环境整治,也实现了土地的节约集约利用,改善了人居环境,真正意义上为实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴做出了巨大贡献。

但在特色小镇建设过程中,应注意保障当地村民的利益,防止由于集中整合资源而将村民边缘化。应该尽可能让村集体自建特色小镇,通过股权量化享受长期的入股分红,同时还可以通过个体经营增加收益,从而实现利益的最大化。另外还应加强后期监管,将前期的地块入市、开发建设,到后期的管理运营、资金分配等均纳入监管环节,确保特色小镇的健康运营,从而实现农民入市收益的安全、保值、增值,以及特色小镇建设的规范、有效、可持续。