吴天强:乡村振兴:农地金融模式的比较分析——以上海金山区与宁夏同心县为例
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乡村振兴:农地金融模式的比较分析

——以上海金山区与宁夏同心县为例

吴天强1马佳2杨德利

上海海洋大学经济管理学院1,上海市土地学会学术青年委员会2

摘要:乡村的全面振兴离不开农村金融的创新和发展,为盘活农村沉睡资本,各级政府相继开展农地金融试点。本文通过对不同地区的农地金融模式的比较分析,发现其面临着相同的风险,外在差异表现为风险规避机制及政府角色的不同,其内在差异为地方经济发展及金融生态环境的差异。说明各地方应因地制宜地探索出一条本土化的农地金融模式,并给出相关建议。

关键词:乡村振兴;农地金融;金融环境;风险

一、乡村振兴与农地金融

党的十九大报告首次提出“乡村振兴”战略,并提出了乡村振兴的五大要求。第一个就是产业兴旺,产业兴旺不仅是乡村振兴的核心,也是我国经济建设的核心。但随着改革开放的推进,家庭联产承包责任制的弊端日益凸显,如土地日益碎片化、土地产权不明晰及农民自有资金不足等问题严重阻碍了乡村产业的发展,使得一二三产业均不发达。而土地作为乡村最大的资产,为盘活农村土地资本,为产业兴旺注入新活力,各级政府便相继开展农地抵押贷款试点,试图发挥金融杠杆作用,引导资金助力乡村振兴。专家学者也对农地金融模式进行了深入的分析,或研究供给方的供给意愿及金融风险等问题,或研究需求方的贷款意愿及失地失业等社会性问题,视角大多基于对单个模式的分析,鲜有将不同农地金融模式进行横向对比。而对不同模式的比较研究,不仅有助于我们了解不同模式间的差异性和共性,更能使我们认清其背后的内在逻辑,而这正是农地金融得以发展和创新的基础所在,这也是本文的研究目的。

二、农地金融模式比较

农地金融即:农业经营主体以其拥有剩余承包期限内的农村土地经营权进行抵押,向金融机构获取贷款以满足农业生产的需求。

(一)运行模式

1.金山模式

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图1 金山区农地抵押贷款运行模式

金山模式如图1所示:农业经营主体(抵押人)可以仅以农村土地经营权进行抵押,也可以将农地经营权和相关土地上抵押人所有的农作物、生产及配套辅助设施一并抵押;抵押人与农业保险公司签订信贷担保协议;抵押权人和抵押人带上所签署的贷款合同及农村土地抵押贷款申请书等材料,一起向区农业主管部门申请办理抵押登记;符合风险补偿的,可有政府承担净损失的90%,担保机构承担及贷款银行各5%;抵押人符合本市农业贷款贴息政策申请条件和政策性农业信贷担保条件的,可以按规定申请。

2.同心模式

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图2 同心县农地抵押贷款运行模式

同心模式如为图2所示:由村委会成立土地流转服务合作社(后面简称合作社);农民以一定面积的土地经营权入社方成为社员,且自留面积不低于所拥有面积的1/3;社员提出贷款申请,并社员与合作社签订贷款及反担保协议;申请人至少需2名其他社员作为其担保人;以上都符合后,合作社将作为总担保与金融机构签订贷款合同,并由合作社及担保人共同承担连带偿还责任;政府在相关扶贫政策内予以风险补偿和贷款贴息。

(二)差异性及共性分析

通过对以上运行模式的分析可知,两模式间的差异性和共性十分明显,即面临的潜在风险大同小异,但处理方式却大相径庭。

1.共性

农村贫富差距扩大风险:因农地金融还尚处于试点,贷款供给主体还是国有银行,面临广大农户的贷款需求,金融资本有效供给明显不足,加之农户与大市场之间严重的信息不对称,金融机构只有通过提高信贷标准来筛选贷款对象,这反过来又会造成真正需要贷款的农户贷不到款,可能会扩大农村贫富差距。社会性风险:对于农户来说,土地是他们的生活保障,“农民”是他们的职业,而且农业生产受天气影响较大,如果出现了违约,他们不仅失去了生活保障而且失业了。金融风险:因农地用途的诸多限制,若出现违约,如何妥善处置抵押物以挽回损失,便成为金融机构难以解决的问题。

2.差异性

针对上述三类风险,两模式具体处理方式却显著不同。风险:该风险主要是因金融资本的有效供给不足造成的贷款难问题。在金山模式中,政府通过一系列“政府买单”式的风险补偿政策,极大地刺激了金融机构参与的积极性;在同心模式中,为了降低小农户与金融机构间的信息不对称,农民自发地成立土地合作社,由合作社作为总担保与金融机构签订贷款协议,极大缓解了单个农户贷款难的问题。风险:该风险是违约后农户失地失业风险。在金山模式中,政府通过对农户进行贷款贴息和担保,并引导他们签订农业保险,从源头对风险予以控制;在同心模式中,当社员出现违约时,由担保社员及合作社承担连带偿还责任,抵押的农地经营权则流入担保社员或者合作社,保证了土地社内流转,而且因为担保社员与贷款人之间沾亲带故的关系,在一定程度上保障了贷款人的利益。风险:该风险是贷款供给方的金融风险。在金山模式中,政府通过风险补偿政策以解决金融机构资本损失的风险;在同心模式中,担保社员及合作社通过承担连带偿还责任,将外部金融风险内部化,有效消除了外部金融风险,而且因为抵押人与担保社员及合作社处于熟人社会中,还有助于督促抵押人按时还款。

不仅风险防范机制显著不同,其他方面也有差异,概括总结如下表所示。

表1 金山模式与同心模式比较

比较项目

金山模式

同心模式

抵押贷款的申请方式

农业经营者直接与金融机构联系

农户向合作社提交申请,由合作社与金融机构联系

登记部门

区农业主管部门

合作社

担保方式

第三方担保机构

联保社员及合作社

违约后的处置方式

金融机构按合同处置

联保社员及合作社承担连带清偿责任

风险防范机制

源头预防、贴息补助、风险补偿

土地社内流转、降低交易成本

三、差异性的内在逻辑

这种内在差异的外在表现为政府在农地金融中所扮演角色的不同。在金山模式中,上海市政府建立了从市到区再到镇的“三位一体”的财政扶持及监督体系,是参与主体之一,起主导作用;而在同心模式中,同心县政府并没有直接参与其中,仅根据相关扶贫政策予以支持,起引导作用。其根本原因是地方经济发展状况及金融生态环境的差异。以服务业为主导的上海市,其GDP规模连续数年蝉联第一,17年更是达到了3万亿,金山区GDP达978.3亿;而同心县是我国西北地区的农业主导县,17年GDP仅为61亿。这种起先由地理位置及政府政策不同导致差异化的发展方式,随着经济的快速崛起更是加重了其路径依赖,并逐渐体现为在法律制度、行政管理体制、社会诚信状况、会计与审计准则、中介服务体系、企业的发展状况及银企关系等方面的差异,而这正是金融体系的良性运作所必须的。良好的经济环境是金融发展的基础,而金融生态环境的发展反过来又会影响经济环境的构建,两者相辅相成。正是地方间经济发展状况及金融生态环境的差异导致了农地金融中政府角色的差异,进而体现为具体模式的差异。

四、结论及建议

金山模式中,政府通过自上而下的财政补贴,以缓解上述风险;同心模式中,农民形成了自下而上的运行模式,通过将风险内部化,以化解风险。这也说明各地方应根据地方背景,通过一定的制度创新和组织创新,探索出一条本土化的农地抵押贷款模式。

虽然各地农地金融试点取得了一定的成效,但是在某些关键环节仍有待完善:

(一)建立规范的土地承包经营权赎回机制

无论是金山模式的源头预防还是同心模式的社内流转,都无法掩盖违约农户失地的事实。如何帮这些职业农民赎回土地经营权,实现再就业并保障他们的生活就成了一个亟需解决的问题。因此如何建立起规范的抵押土地承包经营权赎回机制,来保障职业农民的生活以降低社会风险,便成了以后农地抵押贷款改革的一个方向。

(二)建立专业的土地价值评估机构

对土地价值的评估,两模式均没有一个专业的第三方土地价值评估公司参与其中,经常存在着农业经营者高估其价值,而金融公司低估其价值,贷款双方很难就土地价值达成一致,而这不仅影响了抵押人的满意度,也抑制了金融机构的参与积极性。因此应该通过加大对专业农地价值评估人才的培养,建立起专业的土地价值评估机构,以保障贷款双方的合法利益,促进农地抵押贷款公平而有效率的进行。

(三)优化农村金融生态环境

不同地方因其地理位置及经济发展状况等因素的不同,使得各自的金融环境有所差异。对于经济发展良好的地方,应通过政府的顶层设计,建立起完善的财政扶持及监督体系,充分发挥政府的主导作用,引导金融资本回流;而对于经济发展一般的地方,应充分发挥农民的主观能动性,自下而上的形成本土化的模式,对于这类乡土模式,难免有些地方与法律有所冲突,这时应该充分发挥地方政府的引导性作用,给他们提供相对宽松的发展环境。