信桂新:重庆实施差别化土地整治助推乡村振兴
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重庆实施差别化土地整治助推乡村振兴

信桂新1(讲师)  杨朝现2

(1. 长江师范学院武陵山区特色资源开发与利用研究中心;2.西南大学资源环境学院)

信桂新_副本_副本.jpg在大城市、大农村、大山区、大库区的区域格局下,重庆地域分异特征鲜明。作为全国粮食产销平衡区、长江上游地区经济中心和长江上游重要生态屏障区,重庆粮食安全、经济安全和生态安全三者既系于一体,又分别对应不同的国土资源空间。在深入实施乡村振兴战略、增强乡村发展整体性的新要求下,重庆既要站位于全域统筹和整体性发展构建“大安全”格局,又要遵循地域分异规律采取差别化治理策略推动城乡融合发展。这对重庆土地整治工作提出了更高要求,有必要在总结常规性土地整治经验和教训基础上,实施差别化土地整治,使之成为实施乡村振兴战略、提升乡村发展整体性的新利器。

一、重庆常规性土地整治存在的问题

作为落实耕地保护、优化用地结构、锚固生态空间、促进区域经济社会转型发展的重要平台和有力抓手,土地整治在重庆补充耕地、改善生产条件、建设新农村、治理生态环境、助推脱贫攻坚方面已发挥出了“1+N”的综合效应。但是,如果不克服常规性土地整治在理念、规划、设计和施工上的诸多缺陷,土地整治恐难成为新时期全市“大安全”格局构建和城乡融合发展的有力支撑。

(一)整治理念重农业生产空间,轻农民生活空间和乡村生态空间

多数土地整治项目对乡村空间的结构、功能、边界及整治目标、整治重点的差异没有明确的规划导向,仍停留在田、水、路、林、村的综合整治和一般配套上,包揽式的基础设施建设和“一刀切”式的规划设计施工,无法与项目区产业选择与培育、居民生产与生活便利、生态环境保护与修复等内容协同。如新增耕地虽兼顾到数量与质量并重,但缺乏生态指标监测和生态管护措施;与农户生产生活密切相关的田间道路,往往在量上“打通”有余,而在质上却“畅行”不足;与农业生产生态关系密切的灌排沟渠,往往对生产的保障有余,而对生态的兼顾不足。

(二)立项规划重乡村传统产业和优势区域整治,轻特色农业和生态区域整治

全市土地整治项目和工程资源的投放,过度集中于农户小生产主导的粮油主产区和工商资本介入的土地流转集中区,对附加值高的特色农业区和以修复与保护为主的生态区却投入不足,致使农业产业结构的针对性调整和资源要素的差别化整合,缺少必要的基础支撑和发展平台。

(三)设计施工重“混凝土式”粗放整治,轻景观生态型特色整治

受现代土木工程技术的影响,加之景观生态建设理念和技术的不足,土地整治已呈现“快餐化”设计、“混凝土式”施工的趋势。从发展质量上看,尽管在一定程度上改善了农村生产生活状况、弥补了农村基础设施和公共服务供给的短缺,但整治工程及其质量与乡村差异化的生产、生活、生态需求相左,难以达到路面、沟渠、土地平整、农林防护生态化要求,形成产业兴、百姓富、生态美的有机统一。

(四)整治目标重复垦增地,轻惠民增利

重庆农村建设用地复垦实现了“一举多得”,但实质上仍是一种复垦增地型整治。通过地票交易和增减挂钩途径置换建设用地指标,补充有效耕地面积实现“先补后占”、“补多占少”和“补优占劣”,还增加了农民财产性收入和经营性收入。不过,复垦过程中,并未将复垦地块的空间异质性与村域产业培育、土地利用适宜性和农业生物多样化有机联系,在改造自然村落风貌、重塑乡村景观、给当地创造发展契机等方面有待优化;而复垦农户所获财产性收入也具有一次性、短期化的缺陷,农户持续增收问题仍难解决。

二、重庆实施差别化土地整治的对策建议

差别化土地整治,就是针对不同区域自然与社会经济条件的地域分异及其基础上的不同需求,在具体的工程内容、建设措施与服务对象上采取差别化整治策略。重庆地域分异特征鲜明,土地整治的重点和方向各有差异,服务的对象也不尽相同,因此差别化实施农村土地整治是实现全市土地整治工作由数量转向数量、质量和生态并重,规划设计布局由均一化转向有重点、有针对,规划效应由同质化转向差异化、多样化、综合化的必由之路。

(一)优化土地利用分区导向,构建差别化土地整治格局

重庆山多地少、江河密布、生态敏感、环境特殊。依据地貌分异特点和社会经济发展不平衡性,综合考虑全市农业生产发展布局、土地利用战略规划及区域资源禀赋等因素,遵循统筹兼顾、优化调整、行政界线完整和主导特征连续原则,可将重庆市土地整治格局划分为:重庆主城优化整治区、环主城重点整治区、渝东北生态屏障建设特色整治区、渝东南岩溶生态恢复综合整治区四个类型区

重庆主城优化整治区。涉及重庆主城九区,土地总面积54.67万公顷,占全市幅员面积的6.64%。该区农业正向都市农业和观光农业转型,主要发展高附加值的果蔬、花卉苗木产业。土地整治应结合农业的多功能性和城市生态建设需求,以农业设施化为核心,重点解决农地产权调整、土壤质量提升、基础设施配套瓶颈,推动城市增绿、农业增效、农民增收共赢;同时,充分利用主城区的用地需求和资金优势,深入挖潜,整治空壳村、空置房,引导农村集体建设用地入市经营,变农村“沉睡”资源为集体经济资产和农民财产性收入。

环主城重点整治区。涉及涪陵、江津、合川、永川、长寿、南川、綦江(含万盛经开区)、潼南、铜梁、大足、荣昌、璧山、梁平、垫江等14个区县,土地总面积265.95万公顷,占全市幅员面积的32.28%。区内地势相对平坦,水热土资源匹配好,是重庆粮食主产区和主城区农副产品重要生产基地。土地整治应结合现代农业发展和适度规模经营需求,以农业机械化为核心,优先加强农业基础设施和高标准农田建设,提升有效耕地面积和集中连片程度,扩大农机作业面和作业单元;同时,顺应农村适度集中化居住趋势,通过复垦还耕降低农村空壳化、农房空置化程度,利用增减挂钩、地票交易、土地流转、农户自营等途径多管齐下,增加农户财产性收入和经营性收入。

渝东北生态屏障建设特色整治区。涉及万州、城口、丰都、忠县、开县、云阳、奉节、巫山、巫溪等9个区县,土地总面积305.01万公顷,占全市幅员面积的37.03%。区内山高坡陡,水土流失重,山地灾害多,但林果等特色农产品优势突出,是三峡库区重要生态屏障保护区和重庆生态农业重点发展区。土地整治应结合特色农业发展,以农业产业生态化为核心,重点围绕生态景观建设与优化,实施农田防护、梯田修筑、道路绿化、沟渠绿化、边坡绿化等生态整治工程,营造生态农业发展环境;结合生态移民、高山移民,对空置废弃宅基地实施退宅还耕还林还园。

渝东南岩溶生态恢复综合整治区。涉及黔江、石柱、秀山、酉阳、彭水、武隆等6个区县,土地总面积198.11万公顷,占全市幅员面积的24.05%。区内喀斯特地貌发育广泛,贫困与环境退化恶性循环,贫困治理与多元民族文化交织碰撞,但绿色食品、烤烟、蚕桑、中药材等特色资源丰富,是国家重要生物多样性保护区和重庆绿色经济发展高地。土地整治应结合石漠化治理和脱贫攻坚需求,以农业绿色化为核心,围绕植被保护与恢复,实施退耕还林还草、休耕种草,陡坡绿化、缓坡改梯等生态化举措,配套坡面及沟道水土保持措施和农田防护植物体系,建设绿色农田;同时,实施生态移民,减轻耕作活动对土地及生态的压力,退宅还绿。

(二)对准区域多元化整治需求,构建差别化土地整治体系

设施农业包装模式。以蔬菜、瓜果、花卉苗木为主导产业,通过土地平整修筑适于环境安全型温室建设的地块,综合考虑设施农业作业要求和观光休闲需求配套完善水、电、路等基础设施,并适当提高建设规格和工程标准。

高标准农田建设模式。以大宗粮油和蔬菜为主导产业,在耕地资源丰富地区,通过土地平整修筑适于大中型机械作业的耕作田块(条/格田、缓坡地),考虑大宗农产品需水特征和农机田间行走道路要求配套完善水、电、路等基础设施,加强农田生态防护与建设,发挥农田的基础生态作用。

国土综合整治模式。以特色农产品为主导产业,在生态环境脆弱地区实施绿色、生态化土地整治,开展农田防护、梯田修筑、道路绿化、沟渠绿化、边坡绿化等生态整治工程,配套坡面及沟道水土保持措施和农田防护植物体系,提高生态系统自我修复能力,打造特色田园风光。

农村建设用地整合模式。依托当地山水脉络、气象条件、乡土文化,整治利用村庄存量用地,复垦垮塌、废弃、空置的农村宅基地,修复具有民俗文化标示性意义的古迹、建筑、民居,使用当地材料和工艺实施旧村改造和新居建设,减少对自然的干扰和破坏,在提升农村现代性和便利性的同时保护传统村落的历史记忆。

(三)调整土地整治相关政策措施,保障差别化土地整治落地

校正土地整治实施的动机。顺应土地整治和高标准农田建设提质改造的形势要求,将新增耕地验收工作中“数量为主、质量为辅”的取向转变为“质量为主、数量为辅”,并增加生态指标权重,探索按新增耕地质量等级确定新增耕地收购价格的调控机制,提高对渝东北三峡库区和渝东南武陵山区耕地保护的生态补偿力度。

调动差别化土地整治实施的积极性。发挥土地整治撬动农村建设、农业发展、农民增收的杠杆作用,对农民能够承担的工程建设内容由农民承接,经招投标确定的施工单位要雇用当地农民,将项目经费尽可能多的转化为农民工资性收入;当地农民能够胜任的农业生产领域,整治后的土地要对其倾斜,确保有稳定的经营性收入;引导和激励工商资本进入农业生产前后的服务环节和少数更具优势的农业生产领域,坚持“先整治后流转”,通过整治增加农民以租金和分红表征的财产性收入;整治后签订土地流转合同时做出约定,确保财政补贴类转移性收入主要由农民获得。

研制和规范差别化土地整治实施的技术体系。立足于土地整治绿色、生态新理念、新要求,加快研制农田防护、梯田设计、道路绿化、沟渠绿化、边坡绿化等生态化整治技术,修订相关的土地整治项目规划设计规范、工程施工要求及验收标准,满足不同区域农业产业发展对地块及农业基础设施的差异化需求。