郑亚楠:土地综合整治助力乡村振兴
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土地综合整治助力乡村振兴

郑亚楠

中国农业大学资源与环境学院

郑亚楠_副本_副本.jpg十九大报告提出实施乡村振兴战略,并明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。同时,报告中还指出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,实施乡村振兴战略。乡村振兴是21世纪实现中华民族伟大复兴的重要组成部分。中国土地辽阔、资源丰富,但自然条件差异较大。如何高效可持续的利用中国的土地,使土地充分发挥应有的潜力,助力乡村振兴是值得国人深思的问题。本文认为土地综合整治是很好的切入点,把握好土地整治的耕地保护、优化生态环境、城乡一体化、尊重民意、推进体制创新等五大方向,深入贯彻土地综合整治战略,有利于盘活城乡土地,激发农民创造力,为乡村振兴打下坚实的基础。  

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(一)耕地保护放在首位,确保粮食安全

土地综合整治仍要把耕地保护、基本农田建设放在首位。2016年中央一号文件提出,到2020 年确保建成8 亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田;《全国国土规划纲要(2016~2030 年)》进一步提出,到2030年建成高标准农田12 亿亩。中国作为人口大国,粮食生产不仅关系着国家安全和社会稳定,而且对世界安全和经济发展也至关重要。农村土地作为粮食生产的主要基地,与粮食生产有着密切的关系。农村土地问题作为农业农村农民问题的关键,需谨慎处理好。农村土地首要是来种植农作物,以保证人们满足基本的温饱;农村土地还有保障农村住房建设的功能,提供农民安身立命之所;农村土地蕴含农民浓浓的深情,孕育了农民。农村土地作为耕地,需保证耕地数量、提升耕地质量、注重粮食综合生产能力的提高。

观察中国近30年的粮食产量,发现1985-2015年中国粮食产量呈现“波动-上升”趋势,年均增长2.13%。其中,东北区粮食产量增加最多,增加8367.28万t,其次是黄淮海区,增加6212.97万t。但是江南和华南区粮食产量年增长率仅为0.12%,30年仅增加粮食产量325.20万t。改革开放后,随着国家对东北区进一步开发,东北区大量的耕地后备资源被开垦为耕地,耕地面积增加是东北区粮食产量持续增长的一个重要原因。同时,1985-2015年,伴随工业化、城镇化的深入,长江中下游区、江南和华南区等经济发展较好的省份,开始出现耕地面积减少、农民耕种积极性降低等不利于粮食生产的因素,致使粮食产量难以增加,甚至出现减少的情况。1995-2005年,长江中下游区、江南和华南区粮食产量都出现下降情况,分别降低818.61万t、941.14万t。土地综合整治过程中,应注意这些问题,采取相应的整治措施,稳定耕地数量,保障粮食生产能力。对于类似东北区的情况,耕地面积增加迅速,土地综合整治中,要注重提升开垦耕地的质量,对于不适宜耕作的土地,退耕还林还草,严格遵循高标准农田建设要求,避免弃耕撂荒等现象。江南区和华南区等经济发达的区域,建设用地和农用地的冲突是主要矛盾,土地综合整治中,重点放在协调建设用地和农用地共同发展,一方面,提高建设用地的集约度,另一方面,严格遵循土地用途管制,拆除不合法、违规建筑,恢复农用地和林地种植,确保粮食生产能力。

(二)优化生态环境,实现可持续发展

习近平总书记曾发表“绿水青山就是金山银山”的重要讲话,强调保护生态环境的重要性。随着市场经济的发展,一些地区为了发展经济,过度开垦耕地,引发水土流失、土地退化等自然灾害。为了防止此现象的发生,土地综合整治过程中,应加大耕地资源利用水平的监督力度,对于土壤贫瘠、缺乏水资源、坡耕地等不适宜耕种的地区,退耕还林还草;对于有开发潜力的耕地,加强农田建设,进一步提升耕地粮食产量,简单总结一句话是“宜耕则耕”。避免一味增加耕地数量,不注重耕地质量和生态保护。土地综合整治,应严格遵循“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体的原则,保证粮食产量的同时,实现区域协调可持续发展,创造一个山水林田湖生命共同体,促进人与自然的和谐共生。

例如,1985-2015年,东北区粮食生产一直受到农作物受灾面积的显著影响,虽2001-2015年,有较大改善,但农作物受灾面积对粮食生产仍有显著负向影响。东北区开发较晚,在一些区域排水体系构建还不完善,雨水洪涝灾害时有发生,加之东北区作物生产季短,冬季漫长多风,易发生水土流失、风蚀沙化,造成农作物受灾严重。鉴于此,土地综合整治过程中,东北区应加强河流堤防、主干排水系统、农田排水系统等的建设;对于坡耕地种植水土保持林带、采取等高耕作、横坡垄作等耕作措施;加强农田防护林网的建设,采取作物秸秆留茬、休耕、少耕等栽培管理措施,降低风速,防止土壤沙化。根据不同区域面临的实际问题,采取适宜的措施,贯彻保障粮食生产能力,注重生态可持续的发展理念。

(三)促进城乡一体化,城乡协同发展

乡村振兴需要有朝气的产业来带动,只靠乡村自己很难实现振兴。农村应根据社会发展需求,调整农产品结构,调整绿色农业生产方式,调整新农村产业结构,建立现代农村农业体系,促进农业和互联网、服务业等产业的融合。基于此,土地综合整治要推进新时代农业供给侧结构性改革、优化乡村土地利用结构布局、支持乡村产业发展用地。借助土地综合整治的机会,统筹城乡土地利用机构。实施田、水、路、林、村综合整治,提高农村建设用地的集约利用度,提升农村土地的社会、经济、生态价值,深入贯彻“城乡建设用地增减挂”政策,以此带动农村经济发展。农村为城镇经济发展提供土地支撑,城市经济反哺农村产业,实现城乡协同发展。其中,重点要通过保障乡村产业发展用地,巩固农业基础地位,提升农业产业链、价值链,激发乡村内生发展动力。从优先发展城市到城市带动农村发展,是社会发展的必然阶段。现阶段,需要城市来反哺农村,实现城乡均衡发展。但需要注意,乡村振兴并不是所有的乡村都必须振兴,乡村振兴要遵循自然规律,对于一些坐落在山区,交通不便、不易居住的村落,允许其自然湮灭。根据当地适宜性,将其开垦为耕地或者退耕还林还草,置换的建设用地指标可以作为条件较好的村落,发展农村特色产业的基地指标。

(四)尊重民意、广泛听取群众意见

土地综合整治过程中,农民作为主要的参与主体,应充分征求当地村民的意见,与当地村民进行良好的沟通,争取人民群众的理解和支持。土地整治的终极目标与乡村振兴的总要求交相呼应,是使农民受益、生活富裕、安居乐业。所以,土地综合整治要吸取当地群众的建议,因地制宜的采取适合该区域的整治项目。同时,要搭建土地整治公众参与的平台,畅通公众参与渠道,加大宣传力度,建立公众协同参与机制,让农民享受到土地整治带来的好处,促进农民群众“被动参与”向“主动参与”转变。整治过程中,要遵循维护当地农民利益的原则,做到整治前农民拥护、给农民绘出实用的规划蓝图,整治中做到农民参与、充分调动农民的积极性,整治后使农民在项目中受用、发挥整治项目预期的效果。

(五)推进体制创新,深化制度改革

新时代要求下,深化农村改革的关键在于农民与土地关系的处理。要学会利用“三权分立”的创新制度,盘活农村土地的活力、激发农民在土地上的创造力。而土地综合整治恰好是来解决农民如何高效可持续利用土地的问题,整治过程中,需要和当地的体制相结合,推进当地制度的深化改革,共同推进农村土地高效利用的体系构建。新时代背景下,应不断推进体制创新,建立产权明晰、功能完善的现代化产权制度,以保护农村集体经济组织成员的合法权益。同时,还必须建立农业农村投入稳定增长机制,农产品市场体系和调控机制,提高农产品价格;对农业补贴制度进行科学调整,加快金融创新步伐;对农村各种元素活化,激发农业和农村发展的内生动力,促进传统向现代化平稳过度、转化。在这个过程中,土地综合整治发挥重要的作用,整治项目应和当地的政策制度体系相融合,推进制度改革深入的同时,也盘活农村土地。例如,土地整治需要为农产品市场构建调整出指标;整治出适宜的土地利用类型,保证农村农产品的供给量,进一步推进农产品市场体系的完善等。