肖锦成:江苏张家港:试点“三优三保”助力乡村振兴
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江苏张家港:试点“三优三保”助力乡村振兴

肖锦成,硕士

张家港市国土资源局

肖锦成_副本_副本.jpg改革开放40年,中国社会和经济快速发展,这很大程度上依赖于建设用地增长。地区之间、城乡之间都在争夺发展资源,抢占发展空间,无序、粗放、重复建设,导致部分产能过剩,耕地碎片化,建设用地散乱与超规模。江苏张家港也是如此,眼下建新用地日趋紧张,但落后企业、闲置宅基地等占用大量土地,这些低效建设用地约78%集中在镇村两级。如何优化配置土地资源,唤醒沉睡的低效资产,统筹城乡可持续发展已成为当下国土综合整治需要破解的问题。

1 历史经验与理论基础

1.1 解决无序扩张的国际做法

发达国家的发展历程告诉我们,当一个国家或地区发展到一定程度后,都会采取一定的措施,控制建设用地过度增长,优化用地结构。当代美国城市发展最显著的特征之一就是大都市区的低密度蔓延,这引发了严重的经济、社会和生态问题,马里兰州很具代表性,1970至1996年间,郊区人口快速增长吞噬了大量土地。为了保护自然资源,1997年该州提出“精明增长”,除了开展土地用途管制、划定城市增长边界、编制地方综合规划,还采取了中心城市和旧社区的振兴、促进紧凑发展、改善资本投资等举措。

邻国日本是一个国土资源十分匮乏的国家,1955至1973年间,开始进入工业化高速发展时期,农地大量占用。但1973年石油危机后,日本非常重视“科技立国”及产业转型,到工业化后期,工业用地扩张的速度逐步减缓直至停止,用地集约程度显著提高。之后,城市经济增长走向了多元化、内涵化,城市用地规模得到稳定。

1.2 遵循适度开发的经济规律

发达国家的历史抉择,回应了200多年前西方经济学家们提出的边际报酬递减规律,发展初期追加土地投入确实可以有效增加报酬,但超过特定值时继续追加土地投入反而会带来边际报酬的递减。因此,地区土地开发强度应当位于边际报酬第二阶段,即土地平均报酬最大值与土地总报酬最大值之间。

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2 破解用地瓶颈的地方实践

2.1 张家港国土整治概况

张家港是隶属苏州的县级市,位于长江下游南岸,面积987平方公里,城镇化率接近68%,为国际化、现代化港口城市。2017年全市GDP超2600亿元,连续十年位居全国县域经济前三位。漂亮的“成绩单”背后,土地开发强度超过了34%,比国际惯例警戒值多出4个点,意味着人的生存环境正在受到很大影响。

面对土地开发强度居高不下,近十年张家港积极开展各类国土综合整治,通过城乡增减挂钩、耕地占补平衡、工矿废弃地复垦等项目新增农用地约3万亩,利用耕作层剥离土壤迅速改良通洲沙西水道长江滩涂2万亩(另有1万亩在建),全市划定永久基本农田42.6万亩,建成高标准基本农田24.6万亩。

2.2 国土整治的升级探索

为了打破发展瓶颈,2015年张家港率先申请参与苏州市“三优三保”行动试点(2013年由苏州市提出,获省国土厅批准、报原国土部备案,即通过优化农用地结构保护耕地、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保障权益),决定以国土综合整治为抓手,翻开全市重整山河的新篇章。

2017年张家港市、镇、村三级联动,明确将村级低效工业整合优化作为“三优三保”试点侧重。通过拆旧复垦与异地建新,盘活存量建设用地,优化用地空间布局,在耕地总量不减少、建设占地不增加的前提下,逐步解决耕地细碎化、农村居民点分散、村级工业用地低效、重大项目落地难等问题,以期实现“产业转型再升级,村级经济再壮大,生态环境再改善”的城市可持续发展目标。

3 试点“三优三保”的制度做法

3.1 规划引领,试点工作全域覆盖

秉持“一张蓝图干到底”的决心,前期各区镇扎实开展“三优三保”专项规划编制,结合张家港现行经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划,规避生态保护红线,划定城镇开发边界,在充分摸底的基础上确定拆旧、复垦和建新的区域和规模。其中,锦丰、凤凰、乐余3个镇的规划实施方案率先于2017年4月获省政府批准,拆旧总规模为3990亩(规划中期调整将再增加1.1万亩);其余6个镇紧随其后,规划成果于同年10月通过苏州市级评审,拆旧总规模为15401亩。9个区镇专项规划的编制完成,标志着张家港率先实现“三优三保”试点全域覆盖。

3.2 问题导向,配套政策激发动力

对于当前“三优三保”实施过程中遇到的问题,张家港积极研究配套政策。2017年围绕本市印发的《关于推进全市土地资源节约集约利用的若干意见》,研究出台了《复垦项目建库及验收办法》《土地指标管理办法》和《市级复垦补助及回购指标资金管理办法》,初步建立“1+N”政策体系,为提升复垦质量、促进“三优三保”建新用地指标跨镇交易、保障乡镇复垦启动资金等提供制度支持,充分调动起区镇复垦积极性。2017年市级复垦补助资金为45万元/亩,通过市级初验的预付30%,通过苏州验收的全额拨付,年底市财政先行拨付补助资金10.1亿元。实施“三优三保”形成的建新用地指标归各区镇所有,并纳入市“土地指标池”,指标区镇可自用,节余指标可市级回购,2017年回购价为65万元/亩,指标使用则遵循有偿竞价原则。2018年上半年张家港还在研究制定《基本农田有偿调剂办法》《耕地占补平衡指标使用办法》,支持重大项目落地,加大对区镇资金支持力度。

3.3 量质并举,拆旧复垦稳步推进

2017年8月张家港发文明确拆旧复垦目标,到2020年全市复垦2万亩,到2023年再复垦2万亩,各年度任务同时分解下达到9个区镇,复垦完成率纳入年度绩效考核。2017年张家港实际完成拆旧复垦5261亩,其中低效工业用地、农村居民点、其他分别占36%、52%、12%。2018年张家港将加大村级低效工业用地复垦力度,力争复垦新增耕地5660亩,根据年初上报的计划,拟复垦的低效工业用地占比已大幅提升至61%。

3.4 精心组织,过程管理细致规范

为尽快形成全市“三优三保”拆旧、建新挂图作战,实现地块跟踪管理,2017年张家港开发了“三优三保”一张图系统,系统网页版具备计划汇总、地块查询、进度统计、规划分析等功能;系统手机版则可利用手机定位功能快速查询地块信息,满足了移动办公的需要。为加强过程管理、促进工作交流,张家港市“三优三保”领导小组办公室每周以图表文字形式向成员单位通报工作进程,定期编排工作简报,重要信息还第一时间推送市国土微信公众号。为严把复垦质量关,从市国土、财政、农委、环保等部门抽调人员组建市级联合验收小组,随时对复垦地块组织验收,对验收中发现的问题现场提出整改意见,尤其是疑似存在土壤污染的,验收前必须出具土壤检测报告。

3.5 指标统筹,建新报批有序顺畅

目前,张家港已建立市土地指标统一管理平台,将年度计划指标、“三优三保”建新用地指标、增减挂钩建新用地指标、耕地占补平衡指标,全部纳入市“土地指标池”统筹管理。2018年5月锦丰镇约311亩建新项目获省政府批准,这是张家港首批使用“三优三保”建新用地指标进行的项目用地报批,标志着“三优三保”从专项规划的编制获批、拆旧项目的实施、产生建新用地指标,到使用建新用地指标进行报批的“全流程”打通。

4 助力乡村振兴的初步成效

4.1 村级经济转型升级

试点“三优三保”是助力乡村振兴的一个重要方面,推进中张家港非常注重村级经济的转型升级,计划到2020年,全市村均稳定性收入达到1200万元。拆除村级高能耗、高污染、低产出的落后企业,复垦成耕地,产生的建新指标由市级统筹,市财政给予村集体相应的复垦补助、奖励资金和指标回购费;村集体在支付完拆迁、复垦成本后,结余的奖补资金可自由支配,用于购置优质资产,这一过程实现了村级资产的重构。在乐余镇一个全新的村级工业园正在孕育中诞生,这是由各村利用奖补资金集资组建的,镇级提供优质资源,打造产业载体,抱团发展增强了村级经济的“造血功能”。工业园一期占地50亩,预计投资5400万元,建设三层标准型厂房5幢,总建筑面积约4万平米,目前已竣工1.7万平米;二期占地60亩,也已经启动建设,预计2018年底前完工。

4.2 农民居住环境改善

张家港有不少村庄相对偏远,交通不便利,生活环境较差,甚至受到工业污染,这些地区百姓的拆迁意愿较为强烈。“三优三保”项目受到了乐余镇齐心村老百姓的热烈欢迎,2017年全村19户农民搬出老旧的民房,住进了宽敞明亮的乐江花苑,另外13户选择货币安置,拿到了全额拆迁补偿,平均每户补偿110万元。退出的宅基地已复垦成耕地,农民的居住环境显著改善,财产性收入也有了增加。

4.3 耕地数量稳定增加

农村的破房、破路、破场地少了,复垦形成的新增耕地相应变多,且多为水田,原本被建设用地阻隔的大田因此集中连片。为了快速提升复垦地块土壤肥力,所有建新项目占用耕地的,必须进行耕作层剥离再利用。复垦后土地的所有权性质保持不变,继续归村集体或镇集体所有,由村集体负责管护,主要租给种粮大户种植。新增耕地有偿出包,每年村集体又可获得至少600元/亩的收益。