陈   振:试论宅基地“三权分置”的基本内涵
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试论宅基地“三权分置”的基本内涵

陈振,欧名豪,郭杰

南京农业大学土地管理学院

陈振_副本_副本.jpg摘  要:实行宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”是我国新一轮宅基地制度改革的基本方向,但如何诠释宅基地“三权分置”后所有权、资格权和使用权的基本内涵是亟待解决的问题。为此,笔者借鉴承包地“三权分置”相关研究,试图揭示宅基地所有权、资格权和使用权的基本内涵,以期为探索宅基地“三权分置”的具体实现路径提供参考。研究结果:“三权分置”格局下宅基地所有权和当前“两权分离”下的宅基地所有权并无差异,都是是指集体经济组织作为所有者依法对宅基地享有的占有、使用、收益和处分的排他性完全权利;而农户资格权应定位为成员权,具有占有、收益和处分等权能;宅基地使用权为用益物权,包含占有、使用、收益和处分等权能。

关键词:宅基地;三权分置;内涵

1 引言

宅基地是我国农民最重要的财产,新中国成立以来,形成于计划经济时代、带有明显身份性和福利性的宅基地使用制度在保障农民基本居住权利和农村社会稳定方面发挥了极其重要的历史作用。然而,随着我国工业化、城镇化进程的快速推进,“无偿、无限期、无流转”的宅基地制度在市场经济背景下显得极不适应,甚至给农村经济社会发展和农民生活福利改善都带来了不利影响[1-2],因此,围绕宅基地制度的相关改革一直是党和国家关注的焦点。纵观建国以来宅基地制度发展历程,大致可以分为三个阶段:1949—1962年,宅基地归农民私有,农民可以自由买卖、租赁宅基地;1962-2000年,宅基地归集体所有,农民一律不得私自买卖、出租宅基地;2000年至今,宅基地所有权仍归集体所有,但宅基地上的房屋可以在集体经济组织内部转让,禁止城镇居民购买宅基地[3]。时至今日,在党的十八届三中全会和十九大工作报告中相继提出“赋予农民更多财产权利”、“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益”的背景下,宅基地制度改革再启征程,2015年初,“三块地”改革试点在全国部分县市拉开大幕,宅基地就是其中的核心部分;2018年中央一号文件明确提出:探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权。据此可以看出,“三权分置”将成为新一轮宅基地制度改革的基本方向。目前,学术界就“三权分置”展开的讨论大多集中于承包地,而关于宅基地“三权分置”的研究尚处起步阶段,研究成果甚为缺乏。实际上,宅基地和承包地虽然用途各异,但同属集体土地范畴,在保障农村经济社会发展和农民基本权益方面具有相似作用,改革实践中面临的困难也有相通之处,因此,可以借鉴承包地“三权分置”办法,对宅基地实行所有权、资格权和使用权“三权分置”。本文将借鉴承包地“三权分置”相关研究,试图揭示“三权分置”格局下宅基地所有权、资格权和使用权的基本内涵,以期为探索宅基地“三权分置”的具体实现路径提供参考。

2 宅基地“三权分置”的基本内涵

当前宅基地实行所有权、使用权“两权分离”,所有权属于集体经济组织,使用权为集体经济组织内成员依法在集体所有的宅基地上享有的建造房屋以使用居住的权利,具有一定资格的集体成员才能取得宅基地,因此宅基地使用权具有成员权和用益物权的双重属性[4]。现行“集体所有、成员使用、无偿取得、长期占有、限制流转”的宅基地制度主要是为了保障农民居住权,然而随着我国城乡社会结构的变化,该制度面临的问题也日益突出,其中最大的挑战就是如何平衡宅基地居住保障功能和财产价值功能[5]。为了进一步保留和发挥宅基地居住保障功能,同时更好的实现宅基地财产价值功能,赋予农民更多财产权利,2018年初,原国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上首提:推进宅基地“三权分置”,将宅基地由目前的“两权”(所有权和使用权)进一步细分为“三权”(所有权、资格权和使用权),按照“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权”的原则探索改革路径。实际上,“两权分离”和“三权分置”下的宅基地所有权并无差异,是指集体经济组织作为所有者依法对宅基地享有的占有、使用、收益和处分的排他性完全权利。所以,对分离后宅基地农户资格权和使用权的权利内涵进行清晰界定才是宅基地“三权分置”的关键所在。

2.1 权利性质

界定宅基地农户资格权和使用权的权利内涵,首先需要明确二者的权利性质。而如何定位宅基地农户资格权和使用权的权利性质?可以从承包地“三权分置”的相关研究中得出一些启示。当前,学术界关于承包地“三权分置”后土地承包权和经营权权利性质的讨论可谓众说纷纭,其中主流观点大致分为两种:一种观点基于权能分离理论,认为承包权和经营权均为物权,承包权是农户凭借集体成员资格获得的一种单独物权性质的财产权,而经营权源于承包权,并负载着促进农业发展、农民增收的功能,因而也应是一种物权[6-7]。另一种观点认为承包权是一种资格,而并非是一种实实在在的财产权,因此,承包权属于成员权的一种,经营权才属物权范畴[8-9]。显然,不同的权利性质必然导致权利内涵的迥异。针对上述第一种观点,有学者认为土地承包经营权作为一项物权,无法再分解为土地承包权和土地经营权两项物权,这不符合他物权设立的基本法理。同时,还有学者指出,在同一宗土地上设置过多的权利容易造成现行法律体系的混乱和相关权利内容间的龃龉,在既有的产权体系之上对土地承包经营权的内容或权能进行丰富和完善显得更为合适[10-11]

“三权分置”下的宅基地农户资格权、使用权对应与土地承包权、经营权相似,农户资格权以延续土地的居住保障功能为功能定位,只是明确了获取宅基地的资格,是一种身份性权利,并非实实在在的财产权;而宅基地使用权以促进农村发展、实现农民增收为功能定位,要保障该功能实现,则需要将其定位为实实在在的物权。综上,笔者认为:明确及创设具有成员权效力的农户资格权和具有物权效力的宅基地使用权,将宅基地农户资格权定位为成员权,宅基地使用权定位为对集体所有宅基地的用益物权,即可在符合“一物一权”原则下,实现宅基地所有权、资格权和使用权并存于一物。这种产权制度也符合“宅基地所有权(集体)——宅基地农户资格权(成员)——宅基地使用权(使用者)”的物权分离逻辑,在立法技术和修法成本上具有一定优势。

2.2 权能范围

确定宅基地农户资格权和使用权二者性质之后,需要进一步明晰其权能范围。在此,同样可以从承包地“三权分置”中得出相关启示。关于土地承包权,一些学者将其权能简单的概括为占有和处分权[12],这种界定方式显然过于笼统,为了更好地实现土地承包权权利功能,另一些学者将土地承包权的处分权能进一步细分为收益权、继承权、退出权等权能[13-14]。而在界定土地经营权权能时,学者们对土地经营权所包含的占有权、使用权和收益权这三项权能大体上持肯定态度:土地经营权流转后,土地经营权获得者享有对承包地的占有权、在承包地上进行农业生产的使用权以及使用承包地获得经营利润的收益权[15-16];而关于处分权的表述则莫衷一是,一些学者认为土地经营权享有“一定范围的处分权”,或者简单将处分权具体化为“抵押和入股的权利”,还有一些学者直接在其研究中不涉及该项权能的表述[17-18]

笔者以为,对于宅基地农户资格权,其主要特征如下:一是作为成员权,它属于一种身份性权利,承担着重要的居住保障功能;二是权利主体必须为本集体经济组织内成员;三是作为一种身份性权利,其流转必须受到严格限制,通常只允许其在本集体经济组织内流转;四是当权利人所在家庭完全脱离集体经济组织,转为非农户口时,可主动放弃该项权利,将其有偿归还给集体。因此,农户资格权权能范围应该包括:①占有权,表现为宅基地分配资格的维持权、流转到期收回权及利用的监督权;②收益权,表现为征收补偿权以及有偿流转、退出等权能;③处分权,分为转让权、继承权和退出权三种,具体表现为通过转让成员资格或转移成员权利的行为、符合宅基地继承条件的继承人对宅基地进行合法继承的权利、自愿放弃申请宅基地以及将宅基地退还给集体经济组织的权利。

而对于宅基地使用权,其主要包括如下特征:一是作为用益物权,它属于实实在在的财产权,承载着促进农村发展、实现农民增收的功能;二是理论上本集体经济组织之外的社会群体也可成为其权利主体;三是作为一项财产性权利,其可以通过出租、赠与、继承和抵押等方式自由流转;四是它属于有限期物权,存续期限由宅基地农户资格权权利人和使用权权利人约定。因此,宅基地使用权权能范围应该包括:①占有权,即宅基地流转后,由宅基地使用者直接占有;②使用权,即对宅基地合理使用的权利;③收益权,即在符合规划和用途管制的前提下,对宅基地合理使用获取收益的权利;④处分权,具体为在符合规定的条件下,对宅基地进行抵押的权利。

当然,考虑到宅基地的敏感性,现阶段除了明确宅基地“三权分置”后农户资格权和使用权的权利性质和权能范围,还需要对各项权能进行更细致的制度设计。就农户资格权而言,在对其各项权能进行制度设计时,应该对占有条件、占有方式、占有期限、继承条件、继承资格、继承方式、流转对象、退出补偿标准等予以重点关注。就宅基地使用权而言,则应该严格限定流转期限和用途,禁止城里人购买宅基地用于房地产开发、建设别墅大院和私人会馆等。

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