赵一航:农地抵押:能否破解农户融资难题——以宁夏同心县为例
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农地抵押:能否破解农户融资难题——以宁夏同心县为例

赵一航

天津大学管理与经济学部

赵一航_副本_副本.jpg摘要:本文从政策层面、农村现状出发阐述农地抵押的背景与必要性。分析了宁夏同心县“关系主导”的农地抵押运行模式、抵押特点;阐释了同心县农地经营权抵押政策创举对于农户生活水平的改善程度。最后通过展望启发读者从政策层面对宁夏同心模式进行优化,并为试点后全面开展农村土地经营权抵押融资积累经验。

关键词:农地抵押融资;同心县;土地经营权;案例研究

1.引言

2016年3月15日,中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部和农业部等五部委联合发文《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,授权在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定,在全国范围内率先试点实施农地抵押融资。也就是说国家从政策层面承认了农地经营权抵押在试点地区的合法性。农地抵押实质上是农地经营权的抵押融资,将土地经营权抵押出去的农民依旧享有土地的承包权,既有效的维护了试点地区农民土地的保障功能,也充分发挥了农用地的资产价值。是我国农地资产化进程中具有里程碑意义的大事件。

2.背景研究

2.1 路径探索:致富与制度禁区的博弈

1988年,在中央和地方资金、政策的支持下,贵州省湄潭县成立了土地金融公司开展土地流转和土地承包经营权抵押贷款。不过1997年因为乡镇企业破产倒闭造成亏损严重而撤销。这是我国建国后历史上第一次对农地抵押途径和机理的探索。留下了宝贵的实践经验。

2008年10月,为了有效的缓解农户融资难的、贷款难的问题。中国人民银行与银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》,要求在“中部6个省和东北3个省选择2-3个有条件的县(市)开展试点方案设计和试点推进落实工作”,联手创新农村金融产品和服务方式。

2009年3月,中国人民银行和银监会下达《关于进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,文件明确指出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。”宁夏同心县、辽宁法库县、重庆开县、福建三明县和浙江嘉兴市等相继开展了农村土地承包经营权抵押实验。

2014年中央一号文件指出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”次年8月国务院又下发《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,指导地方政府在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展试点工作。不过在全国范围内,农地抵押的政策合法性还是值得商榷的。

2.2农地抵押必要性:农村致富的必经之路

随着中国农村经济发展水平的加快,农业产业结构调整步伐逐渐加快,农业生产经营活动开始在工业化的经营理念下进行,这样的现代化农业生产经营方式对于资金产生了巨大的需求。然而,缺少抵(质)押物始终是农村贷款的最大难题。这就造成了农村的资金短缺,给农业的现代化增添了不少障碍。

农民手中最为值钱的农村土地承包经营权、宅基地和附着在上面的农房,受制于当今法律的限制难以充当抵(质)押物。首先,农地所有权不仅在法律上不明晰,在具体运作界限和范围也较为模糊;其次,相关法律规定对于农地抵押实行严格限制。农村土地承包经营权仅仅是一种用益物权,农民对于自己的承包地没有处分权,对于宅基地既没有处分权也没有收益权。因此,将农用地(包括土地承包经营权、宅基地以及农村房屋)这样农民最为基本的生产资料和重要财产进行抵押进行融资,是破解农村资金短缺难题的有效途径。

3.同心县农地经营权抵押融资模式运作及特点

早在2006年,宁夏的同心地区就以地方的名义成立村级抵押合作社,通过一系列措施为农户提供资金支持。2010年,地方人大就通过了地方相关条例,将土地承包经营权抵押贷款的约束取消,将其作为抵押物进行融资活动。这样的举措在当地深受欢迎,给农户的生活水平带来极大的提高。

根据《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设立抵押。”为此,当地金融机构灵活的运用我国农村土地承包法中农村土地承包经营权流转规定和我国合同法的反担保规定,同时将农地产权分开,契合当前的“三权分置”政策,开展农村土地承包经营权抵押贷款的金融服务,有效的解决了农民持续增收需要信贷资金支持和农村金融机构向农民发放贷款无效追偿保障情况,降低了农村金融机构发放贷款的风险。

宁夏同心县是以“关系主导”的农地抵押融资模式运营的。所谓“关系主导”,就是指农户在申请抵押融资时,向金融机构提供的是他人的担保(联保)作为其具有偿还融资能力的信号。在农户和农村信用合作社之间开展农地抵押贷款过程中,农户与农村信用合作社等金融机构之间并不产生直接的抵押与被抵押关系,通过同心县各级“土地协会”(合作社)的担保通过金融机构的资信能力审查。为此“关系主导”的农地抵押融资模式对于减少违约风险起到一定的约束作用。

(一)借款个体是农户个体,由基层农民推动生成的创新融资方式。宁夏同心县模式是基层农民因融资需求而推动生成的“自上而下”的发展模式,其借款主体主要针对的是农户个体。在土地承包经营权不符合金融机构抵押物标准的情况下,通过土地承包经营权流转合作社这一基层中介组织创新而成的一种土地承包经营权间接抵押贷款模式,是基层创新型抵押贷款模式。

(二)稳定承包权,抵押经营权。宁夏同心县模式中不改变农户的土地承包权,抵押的是经营权,违约后转让土地的经营权。实际操作中,农户与合作社签订的协议中抵押的是土地经营权,发生违约后,借款农户所抵押的土地经营权转让给代其偿还贷款的担保人或通过合作社流转出去,其土地承包权与集体的承包关系依旧不发生变化,实际上是通过担保的方式,将一定时期土地经营权的流转费用与土地经营权抵押贷款的一种串联交换。这是宁夏同心县模式的最大创新点,对于我国土地承包经营权抵押贷款制度的设计具有重要的借鉴意义。

(三)“小组联保”的贷款。在农户手中的抵押物不足,仅有的土地资源不符合金融机构抵押物标准,使得金融机构的“恐贷心理”泛滥,降低了农村合作社贷款的供给额度和覆盖面积。然而,宁夏同心模式将土地抵押与贷款分离,采用村民的自治组织联合为借款农户做担保,抵押品具有的可甄别属性和强有效的激励作用使之迅速成为银行应对规避逆向选择和道德风险的重要手段,在很大程度上能够成为银行分析信用程度的替代机制。在当时没有政策的扶持情况下,将土地在村集体的土地承包经营权流转至合作社内入股抵押,再通过小组联保抵押,可以产生成员之间相互监督的作用,敦促融资人及时偿还贷款。同时这一种“关系主导”的模式还大大降低了交易的费用。

4.展望

宁夏同心模式中,农业经济基础薄弱,农户对于资金需求强烈,弱势群体联合起来自发创立成立基层组织,以“地缘”、“血缘”关系所带来的信息优势形成联保体,成员之间形成的相互监督效应,降低交易成本。同时,以“小组信用”为基础,极大程度的解决了道德风险问题。但是这种互助微利的模式不能完全靠基层创新来慢慢推动,从贷款额度来讲,经过几年的试行,模式基本运行稳定,违约率低,但是政府的政策支持力度不足,财政扶持力度不够,农户可获得的贷款金额增长缓慢。从预防违约发生角度来看,在土地流转和产权交易等配套机构不完善的情况下,抵押物处置完全依靠土地承包经营权流转合作社,交易的区域范围小,会增加交易的成本,影响交易的效率。因此在接下来的工作中应当(1)加大政府的扶持力度;(2)加快农村信用体系建设进程;(3)引入风险补偿机制;(4)完善相应的配套政策的四个方面来进行改进,相信农地抵押的政策一定能解决当下农村融资难的问题,对于解决我国城乡一体化、改善农民生活条件具有重要意义。

参看文献:

[1]汪险生,郭忠兴. 承包型土地经营权抵押贷款的实践探索——基于对宁夏平罗县与同心县的比较分析[J]. 农村经济,2016,(06):77-82.

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[3]于丽红, 兰庆高, 戴琳. 不同规模农户农地经营权抵押融资需求差异及影响因素——基于626个农户微观调查数据[J]. 财贸经济, 2015, 36(4):74-84.

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