厚欣悦:农村宅基地制度改革与乡村振兴
浏览数:29 

农村宅基地制度改革与乡村振兴

厚欣悦

中国地质大学(北京)

厚欣悦_副本_副本.jpg随着我国工业化、城镇化迅速推进,大量农村人口转移到城市,空心村数量不断增加。我国法律明确规定宅基地的使用者仅限农村集体经济组织成员,不但不允许城镇居民购买,甚至跨集体经济组织购买也受到限制,而且明确禁止宅基地的抵押[1]。若构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制, 全国空心村综合整治潜力可达7.6万平方公里[2]。土地是财富之母,是农民基本的生活来源,而宅基地更是农民重要的资产,但在我国却是“沉睡”的资产。农民财产性收入受到制约,难以分享改革发展红利,城乡二元结构日益明显,不利于农村地区发展。

为推动农村宅基地制度改革,促进城乡一体化发展,2015年,原国土部牵头在全国选取33个“三块地”的改革试点,以三年为期;党的十八届三中全会提出:保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让;党的十九大报告将“三农”问题视为全党工作的重心并首次提出“乡村振兴战略”;2018年1月,国土资源部部长姜大明提出:保障宅基地集体所有权不变,确保农户宅基地资格权,适度放活宅基地使用权。这些明确规定为三块地改革背景下,推动农村宅基地改革,为农村地区发展,实现农村振兴提供了基本的政策指引。

一、宅基地制度改革助力乡村振兴

2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略框架中进行原则部署,足以表明宅基地制度改革对乡村振兴的重要意义。《乡村振兴战略意见》提出乡村振兴的总要求是:产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。农村宅基地制度改革的启动,即关系到农民的福祉,又与乡村振兴总要求密切相关,对其有重要意义。

1、拉动产业发展,振兴乡村经济

我国存在宅基地分散、闲置、占地面积超标、一户多宅、建新不拆旧等问题。通过建立宅基地自愿有偿退出机制,可将大量闲置浪费的宅基地整合起来,为企业入驻提供基本的用地保障。允许宅基地使用权出租、转让、入股、抵押等市场行为,不但使村民可以通过宅基地抵押创业致富,而且还可吸引大批工商资本下乡,改变农村资本单向流入城市局面,是乡村振兴的一个重要途径。[3]最终推动乡村产业的转型与发展,使农村地区也能享受城市化发展红利,分享土地、住宅的增值收益,从而振兴农村经济。

2、解决遗留问题,提升乡村治理水平

宅基地制度改革为破解宅基地面积超标和无主土地等历史遗留问题提供了解决方案。通过建立宅基地有偿退出机制,由集体统一调配使用,可提升宅基地利用效率,推动乡村土地利用的更新。通过建立宅基地有偿使用机制,有效治理一户多宅、面积超标等问题,有利于促进集体成员间住房权益公平[4]。宅基地确权登记可为不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题的集中解决提供法律支持。

3、改善人居生态环境,打造美丽乡村

通过建立宅基地有偿使用机制,收取有偿使用费、面积超占费、收益调节金等[5]。村集体组织有了充足的资金作为后盾,不仅可壮大集体经济组织实力,还能反哺村庄建设等公益事业,完善水、电、路、网等基础设施建设,推进医院、学校、养老院等福利设施建设。改善生态环境,还农村青山绿水,增强农民集体身份的归属感,提升农民生活幸福感,营造文明乡风。

二、宅基地制度改革中存在问题

1、配套制度不完善

与城市住房制度相比,农村住宅制度缺乏完善的法律支撑体系,流动仅限于村集体内部,宅基地资产功能受到制约[6]。而且,宅基地保障功能缺失,宅基地虽无偿取得,但后续建设却无相关保障机制,贫困人口的住房质量无法得到改善。当前的户籍制度导致农村居民落户城市困难,农民进城后无法享受与城市居民同等待遇,使得农民不得不保留宅基地,为自己留下后路[7]。以上问题造成城乡资源流动无法对接,也限制了农民享受更好居住条件的诉求,不符合乡村振兴的基本要求。

2、相关领域改革支撑不足

宅基地及农房抵押工作正逐步开展,但是农村相关配套的金融机构、评估机构却没有建立起来,缺乏完善的金融服务配套体系,制约乡镇企业的发展,不利于产业振兴。当农村居民自愿退出宅基地,放弃集体成员身份,进城生活时,住房、医疗、子女上学等方面无法享受与城镇居民同等的待遇,社会保障领域改革没有同步,农民市民化无法落实,无法解决农民有偿退出宅基地的后顾之忧,影响宅基地有偿退出机制的推进。

3、住房公平性问题显化

住房公平问题主要包括区域间、代际间和性别间[4]。区域间指,农村住宅流转受限且一户一宅,而城镇住房可以自由购买,并允许一户多宅。代际间指,有试点以“旧村改造”为界,改造之后不再“分家立户”,或固化集体成员“资格权”和宅基地总规模,此做法实际上是上一代人对后代人的资本占用。性别间指,有试点规定有多个儿子的家庭,每个儿子都有分配资格,但多个女儿的家庭,只承认一个女儿的分配资格。区域间不公平说明城乡居民住房权益的不对等,代际间不公平会使新一代村民归属感不强,劳力外流,无法助推本村集体发展,性别间不公平会加剧本集体内部成员间的矛盾,均不利于乡村振兴。

4、忽略了宅基地的基础功能

改革过程中,一些地区过于强调节约集约使用宅基地,忽视了宅基地服务生产生活的功能[8]。还有些地区为城市建设谋取更多建设用地指标,大力推动农民退出原宅基地,进行集镇或中心村安置,无论农民是否情愿,迫使农民被上楼,集中化居住,造成农民不满,基层政府公信力下降,引发一系列社会问题,影响乡村基层治理,不符合乡村振兴中“治理有效”的要求。

三、政策建议

1、严守宅基地改革负面清单,保障农民基本权益

《乡村振兴战略意见》针对宅基地制度改革提出要落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,保障农民利益不受损。因此要坚持宅基地集体所有制度,除征收需要,不得轻易国有化[9];积极发挥集体经济组织在集体成员资格认定,宅基地规划、分配、退出等方面的作用;倡导以人为本的治理逻辑,优化开发配置,实现切合乡村实际利益、实现村民自我管理、规范政府协同治理、振兴乡村的目标[10]

2、完善配套制度,解决农民后顾之忧

建立完善的农村住房制度法律保护体系,将《土地管理法》、《城乡规划法》中分散的法律条文系统化;保证集体所有权不变的前提下,允许宅基地使用权及住房所有权入市流转,未能入市流转的宅基地由村集体统一处理,集中建设公租房或福利房,满足城乡低收入群体基本住房需求[11];推动户籍制度、养老制度、医疗制度改革,尤其是各项制度的城乡对接环节,使进城农民顺利实现身份转换,促进城乡一体化进程,顺应城镇化发展趋势。

3、实行用途管制,预留发展空间

《乡村振兴战略意见》对宅基地制度改革提出了“硬约束”,即不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制。可采用“先用后核销”方式[12],拿地后在完成基本建设后由相关部门验收,才可获得经营使用许可证,从而防止改变限定的土地用途。同时,乡村振兴需要为未来有资格获得宅基地的人员预留宅基地,为公共设施、公益设施预留必要的建设用地。因此应当建立乡村建设用地指标最低限额留存制度,满足未来发展需要。

4、根据实地情况,借鉴试点地区经验

拥有特色产业的地区或者区位条件好,经济发达,宅基地被开发地区可借鉴大理模式。充分放活宅基地使用权用途经营,征收土地收益调节金,将一定比例的调节金专门用于当地基础设施建设及生态环境改善,打造宜居新农村;经济发展水平较低,农村人口以迁出为主的地区可借鉴余江模式,积极推进有偿退出;经济发达,大量人口流入的地区可借鉴武进模式,编制完善村规划,对宅基地进行确权登记发证,严格限定一户一宅,建立与农村宅基地流转相匹配的财税机制[13]

参考文献:

[1] 叶敏.“三块地”改革的突破口—宅基地制度改革初步分析[J].发展研究,2017(08):4-8

[2] 刘彦随.中国新农村建设地理论[M].北京:科学出版社,2011

[3] 张强,张怀超,刘占芳.乡村振兴:从衰落走向复兴的战略选择[J].经济与管理,2018,32(01):6-11

[4]吕萍,陈卫华,钟荣桂,林超,于淼.关于农村宅基地制度改革方向的思考[J].中国土地,2017(12):22-24

[5] 周应恒,刘余.集体经营性建设用地入市实态:由农村改革试验区例证[J].改革,2018(02):54-63

[6] 崔永亮.农村住房保障制度缺失及其未来改善[J].改革,2013(13):95-102

[7] 陈卫华,吕萍,钟荣桂.基于宅基地制度改革推进中国农村住宅制度建设[J].中国土地科学,2017,31(12):69-76

[8] 刘锐.乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革[J].理论与改革,2018(03):72-80

[9] 叶红玲.“宅改”造就新农村—大理、义乌宅基地制度改革试点探析[J].中国土地,2018(05):4-12

[10] 顾朝林等.新时代乡村规划[M].北京:科学出版社,2018

[11] 桂华.公有制视野下宅基地制度及其改革方向辨析[J].政治经济学评论,2016,6(05):179-195

[12] 胡存智.宅基地改革方向是扩大权能而非自由买卖[J].国土资源,2014(01):28-29

[13] 李浩媛,段文技.中国农村宅基地制度改革的基底分析与路径选择—基于15个试点县(市、区)的分析[J].世界农业,2017(09):15-2