张   勇:基于小岗精神与乡村振兴战略的农村宅基地制度改革探讨
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基于小岗精神与乡村振兴战略的农村宅基地制度改革探讨

张勇

安徽财经大学财政与公共管理学院

张勇_副本_副本.jpg一、引言

近年来,随着我国新型城镇化进程的深入推进,大量农业转移人口“离土离乡”进城成为市民,而伴随着农民市民化,未来中国乡村发展的道路在何方,农村宅基地制度改革何去何从?这些问题已经受到社会的高度关注。2015年1月,中央首次提出“三块地”改革试点意见,明确提出要“改革完善农村宅基地制度”。国内学术界近年来围绕农村宅基地制度改革问题进行了大量的研究,但多数研究主要围绕宅基地制度本身而展开。我国部分地区大胆探索并开展农村宅基地制度改革试点工作,并在实践中取得了一些成效。实践证明,宅基地事关广大农民群众的切身利益,宅基地制度改革是一项牵一发而动全身的系统工程。2018年1月,中央一号文件首次提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。回想40年前的1978年,安徽省凤阳县小岗村18户农民摁下18颗“红手印”,拉开了中国农村改革的伟大序幕,孕育和形成了富于时代特色的并以富于创造、勇于革新、闯出新路为核心内涵的“小岗精神”,“小岗精神”为中国改革提供了重要的精神动力。基于现实观察与文献整理,笔者认为新时代全面深化农业农村改革的序幕已经拉开,而现阶段农村宅基地制度显然已经不能适应农业农村改革发展的需要,也不能适应新形势下推进农民市民化和实施乡村振兴战略的需要。因此,在新时代背景下,以体现中华民族伟大创造精神的“小岗精神”为引领,解放思想、打破常规、跳出“禁区”,不断探索、敢于实践,不断在实践中推进农村宅基地制度改革完善,闯出一条创新跨越之路,并以农村宅基地制度改革创新协同推进乡村振兴战略和新型城镇化发展,这也正是本文理论研究的题中之义。

二、农村宅基地制度改革的现实困境:缺失小岗精神引领下的乡村衰败困局

近年来,在深化农村改革背景下我国宅基地制度改革的步伐一直没有停下来,但由于城乡分割的二元体制长期存在,导致宅基地制度改革并没有取得突破式进展,而是在制度变迁的路径依赖下惯性延续。尤其是,依照现行法律规定和中央有关文件精神,要求“现阶段不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,或将其作为进城落户条件”、“支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益,但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部”。

可见,现阶段的宅基地制度改革虽然强调尊重农民意愿并注重对农民宅基地权益的保护,但宅基地制度市场化改革的不深入,一方面强化了具有中国特色的“离乡不离土”的农村人口转移模式,其实质是农村劳动力在“保留农民身份、保留农村土地”条件下的不彻底的转移进城,并享受城镇居民的同等待遇;另一方面也强化了农村宅基地的“转内不转外”模式,其实质是进城农民转让宅基地只限于本集体经济组织成员。正是由于“离乡不离土”和“转内不转外”模式的存在,导致农村人口流动与宅基地难以割裂开来,从而给乡村社会经济发展带了“两难”问题:乡村大量青壮劳动力向城镇转移,促使乡村社会结构和人口结构发生深刻变化,严重削弱了乡村生产力水平,制约了农业农村现代化发展;同时,农业农村现代化与宅基地制度改革密切相关,过分地强调宅基地的维稳与保障功能,漠视其财产与资本功能,将会导致宅基地使用权市场不能形成,宅基地流转不通畅,无法实现人和地在城乡间自由流动,难以通过宅基地制度改革作为牵引促进乡村转型发展、实现振兴乡村目标。

笔者认为,我国农村宅基地制度作为历史形成的集体化产物,承载了亿万农民安居的保障功能和保障农村社会稳定的维稳功能,发挥了巨大的制度效应。但从现阶段来看,宅基地制度改革只是对已有制度和有关政策的延续,缺乏以当年小岗人革旧除弊、敢于变革、善于创新的“大包干”精神来引领和深入推进农村宅基地制度改革,进而引发了我国社会经济转型过程中诸多深层次矛盾和问题。而在新时代背景下宅基地制度改革创新真正需要指向的目标应该是突破城乡二元土地制度构架,基于现阶段农村社会经济转型发展的实际情况,以实施乡村振兴战略、推进城乡融合发展和加快农业农村现代化为目标导向,解放思想、打破常规,以锐意改革、勇于开拓的创新精神引领,消除农村宅基地制度改革的“内卷化”现象及乡村衰败困局,不断促进农业转移人口市民化,加快推进农业农村现代化、振兴乡村发展,真正实现缩小城乡差距,推动城乡融合发展。

三、农村宅基地制度改革路径:以“小岗精神”为引领,以宅基地“三权分置”为突破口,着力放活宅基地使用权

(一)总体思路

2018年1月,中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“深化农村土地制度改革”、“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。笔者认为,探索宅基地“三权分置”是新时代背景下实施乡村振兴战略、强化乡村振兴制度性供给、着力解决农业农村农民问题的重要抓手。宅基地的“三权分置”制度设计的目标就是要走出宅基地保障维稳功能的惯性及财产功能的限制性的“双重困境”,打破农民与农村宅基地之间的“脐带”关系,其核心在于还权赋能,进一步细化和充实宅基地产权权能,将宅基地权能由目前的不利于盘活利用闲置农村土地、发挥土地资源要素功能的“两权”(虚置的集体所有权、无期限的农户占有权和使用权)拓展为可以促进宅基地合理配置和节约利用、增加农民财产性收入及促进农民市民化和乡村振兴联动的“三权”(所有权、资格权和使用权),而“三权分置”的关键是着力放活宅基地使用权。

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,实施乡村振兴战略的关键在于产业兴旺,促进农村一二三产业融合发展,保持农业农村经济发展旺盛活力。而实现农村一二三产业融合发展,除了需要更多资本、技术、人才向农业农村流动,最关键的是要激活包括宅基地在内的农村土地要素活力,拓宽宅基地使用权转让范围,允许到农村就业、创业和落户的城镇居民、非农村集体经济组织成员使用宅基地,充分放活农村宅基地使用权。这不仅有利于增加农民收入特别是财产性收入,切切实实增强农民获得感、幸福感,同时有利于盘活利用空闲农房和闲置农村宅基地、优化农村土地资源配置,有助于发展乡村特色产业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态,推进农村一二三产业融合发展,加快推进农业农村现代化,实现城乡融合发展。而放活宅基地使用权的关键在于建立适应城乡融合发展、有助于实施乡村振兴战略的宅基地使用权流转制度,要在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权及保障农民住有所居及宅基地财产权的基础上,赋予流转主体更有保障的土地使用权,依法保护流转主体依流转合同取得的土地使用权。

(二)具体路径

1、探索建立农民房屋和宅基地流转市场

首先,参照建立农村土地承包经营权流转市场、城镇商品房交易市场的办法,在县乡两级政府成立专门的农民房屋和宅基地流转市场,该市场可以和农村土地承包经营权流转市场合并,形成包含各种农村土地资产流转与交易的公开市场,并在提供流转信息、形成流转价格、办理流转手续等方面发挥其职能。其次,积极探索建立农民房屋和宅基地流转信息平台,为供求双方搭建信息通畅的交易平台,改变宅基地流转中信息不对称和难以实现供需结合的现状,支持拥有专业资质的房地产中介企业参与平台建设,为供需双方提供宅基地流转交易价格评估、签约指导等相关服务。最后,要考虑宅基地制度的敏感性,现阶段放活宅基地使用权、建立农民房屋和宅基地流转市场应当严格限定用途和期限,特别是不能进行商品住宅开发,以免对城市房地产市场和农村社会稳定产生负面影响。

2、建立符合实际需要的规范的宅基地对外流转制度

随着近年来农村新产业新业态的出现及农村一二三产业融合发展,越来越多的农民回乡就业创业,大量城镇居民、非农村集体经济组织成员也选择到农村投资创业,应允许农民在符合一定条件时对外流转宅基地及其上房屋,流转的形式可以包括转让、出租、入股等多种形式,但应设定必要的限定条件,只限于在所欲流转房屋和宅基地之外有其他固定住处且宅基地流转后不再申请新的宅基地的农民。

3、探索建立农村宅基地分类流转制度

基于实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的需要,宅基地对外流转不仅包括农民、城市居民等自然人之间的流转,还包括农民与企业之间、农民与集体之间、农民与政府之间的流转,对于不同类型的流转,应分别制定相应的流转政策与办法,实行分类指导、分类规范管理。