唐   鹤:“疏解整治促提升”背景下的农村集体建设用地使用新模式——以北京大兴区西红门镇为例
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“疏解整治促提升”背景下的农村集体建设用地使用新模式——以北京大兴区西红门镇为例

唐鹤,副主任科员

北京市城市管理综合行政执法局

唐鹤_副本_副本.jpg2017年以来,北京市委市政府结合习近平总书记2014年视察北京时发表的“2.26”重要讲话及2017年2月再次视察北京时的重要讲话精神,在建设世界城市、推进城乡一体化的进程中,将疏解非首都功能,优化首都发展布局,降低中心城区人口密度,推动京津冀协同发展与加快城乡结合部城市化改造作为重要的城市发展战略部署,明确提出:2017至2020年期间,在全市范围内组织开展“疏解整治促提升”专项行动,意在:治理“大城市病”,通过疏解整治的减法,实现腾笼换鸟、功能提升的加法,实现资源更优配置。作为工业大院等低端产业占集体经济主导地位较为典型的北京大兴区西红门镇,在深入推进疏解整治促提升”的同时,通过调整规划适度增加建设用地,在保证集体土地所有权不变的基础上,探索镇级统筹下农村集体建设用地集约使用的新模式,建设新型城乡结合部,推进城乡发展一体化。

一、西红门镇总体概述

西红门镇地处北京中心城外围南部,北与丰台区大红门交界,大部分属于第二道绿化隔离带,为典型城乡结合部地区。截止2018年镇域内共有27个行政村,农业户籍人口占镇域户籍人口54%。长期以来,该镇集体经济收入依赖以农村集体经营性建设用地为主体的工业大院租金收益(工业大院占地总面积约952公顷),占比高达约55%,农民人均收入约67%直接或间接来源于工业大院,集体建设用地利用效率不高,“小散乱污”问题突出。2017年11月18日,大兴区西红门镇新建村新康东路8号发生火灾,造成19人死亡,8人受伤。火灾事发地点就属于典型的集生产经营、仓储、住人等于一体的“多合一”工业大院违章建筑。此类工业大院产生于上世纪90年代,在特定的历史时期为发展壮大集体经济和农民增收起到一定作用,但随着北京城市化发展的加速,城市边界不断向郊区扩展,流动人口不断向西红门镇涌入,低端产业不断激增,安全生产环境不断恶化,给镇域面貌和社会管理带来诸多难题,镇域内集体建设用地受工业大院发展模式影响呈现粗放与低效。据统计,2017年以前西红门镇农民每亩租金约1万元,而承租者转手后每亩获利至少15万元,其土地增值收益大部分被非集体经济组织的工业大院违章建筑房主和经营者获取。“11·18大兴西红门镇火灾事故”充分表明工业大院已成为北京城乡发展一体化深入推进的巨大阻碍,对其开展疏解整治与转型升级迫在眉睫。

二、“疏解整治促提升”进程中西红门镇主要做法

(一)调整镇域规划,确立用地模式

按照《北京市工业污染行业生产工艺调整退出及设备淘汰目录(2017年版)》疏解一般制造业和“散乱污”企业治理的工作要求以及“产业升级、农民就业、人口调控、环境改善”的疏解整治目标,西红门镇针对工业大院采取调整规划适度增加建设用地的“拆10还2绿8建3”模式,盘活有限的土地资源加以改造。由区镇两级政府引导,农民为主体,各村集体土地入股,设立镇级统筹的集体联营公司运作新模式。一方面是将原工业大院80%的土地用于统筹绿化建设。发展以绿化空间为主的经济林带,形成绿色产业的观光产业园区,防止因疏解工业大院后集体经济陷入收入困境;另一方面是顺应《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中大兴区的“城乡发展深化改革先行区”新定位,将原工业大院20%的土地调整为新增建设用地用于产业升级,重点发展低碳环保产业、现代服务业、高新技术产业,通过引进高端、高效、高辐射企业入驻实现腾笼换鸟,促进该镇集体经济可持续发展。“拆10还2绿8建3”模式有效疏解西红门镇镇域内的非首都功能产业,减少城市边缘地带流动人口,缓解安全隐患、治安隐患等问题。进一步落实绿隔地区生态职能,保障首都生态安全格局,缓解人口、资源、环境矛盾,促进地区经济社会协调发展。

(二)加快疏解腾退,产业腾笼换鸟

“疏解整治促提升”专项行动的最终落脚点是提升群众的幸福感、获得感和满意度。西红门镇拆除腾退工业大院的最终落脚点更是为了实现集体土地增值收益回归村集体,增加农民的土地增值收益分配比例和财产性收入。2017年之前受北京农村集体建设用地管制过严约束,农村集体建设用地缺乏出路,缺乏审批途径,类似于西红门镇的第二道绿化隔离带小城镇大量的集体建设用地低效率运营,违法用地违法建设和违规操作比比皆是,村集体只能以工业大院为收益主体对外出租,集体建设用地流转途径单一。从2016年至2017年北京市城乡结合部100个重点村综合整治调查情况来看,部分农村因时任村领导急于短时间收取更多地租收益,存在签署大量期限长、单价低、一次性交若干年地租的合同行为,其后果是土地租期长、租金低,农民权益无法得到保障。大兴区“11·18”火灾后,在区政府的统筹下西红门镇采取“法律支持、主动违约、提前解约、强制拆除”的措施妥善完成镇域内工业大院拆除腾退。通过对产业分类分流,彻底清理“小散乱污”企业,引导集体经济中的低端产业搬迁至河北省廊坊市,吸纳高端资源进入,推进集体产业向高端、高效、高辐射转型。

(三)搭建统筹平台,壮大集体经济

西红门镇在严格落实“拆10还2绿8建3”基础上,成立北京市盛世宏祥资产管理公司,将镇域内27个村涉及的工业大院所占土地,在不改变集体土地所有权的前提下作价入股,分区位、分地段确定土地级差,27个村集体建设用地使用权统一流转给盛世宏祥,由其统筹腾退、运营、建设、管理以及分配收益。西红门镇通过盛世宏祥将27个村工业大院所占土地整合起来强化统筹,依据各村入股土地价值所占比重分配收益,形成镇域内全体农民和村集体收入稳定增长的长效机制。另外,盛世宏祥还允许村集体经济组织和农民以闲置资金自愿入股(每股最低5万元,最高10万元),通过保底收益(每股8000元收益)与浮动分配相结合的方式,实现农民收入、集体经济组织收益在现有水平上持续增长。

三、西红门镇模式的借鉴启示

(一)为城乡结合部及绿化隔离带提供改造新思路

“疏解整治促提升”专项行动之前,北京城乡结合部及绿化隔离带农村地区普遍存在快速城市化进程中的历史遗留问题和发展瓶颈,集体建设用地集约利用缺乏制度支撑,传统整建制转居、整建制撤镇撤村模式盛行。西红门镇模式打破传统思维,以腾退工业大院为重点,依托镇域统筹推进农村集体经营性建设用地的集中优化配置,加快集体产业升级发展与农民持续性增收。同时,破解人均建设用地指标规模的确定方法,明确节约集约集体建设用地的标准,通过集约集体建设用地或从城镇建设用地指标划转,彻底解决建设用地指标来源难题,最终实现镇域总规与土地利用规划之间的衔接。

(二)实现农村社会与经济结构转型

西红门镇通过优化空间结构,充分发挥农民主体作用,由农民自主改造腾退、拆违还绿,集约利用集体建设用地,改变农村集体建设用地低效、分散、无序的现状,进一步壮大集体经济实力,通过入股增加农民长期收入,建立农民在城镇化进程中的利益依托,最终实现农村社会结构转型。其特点有三:一是降低腾退成本。镇域农民在全市“疏解整治促提升”浪潮及“11·18”火灾事故教训双重影响下,对腾退以低端产业为主的工业大院有着强烈的诉求,主动要求腾退工业大院,为全镇城市化进程减少了阻力和成本;二是立足长远发展。镇域内工业大院全部腾退后,在村集体不丧失土地所有权和使用权的前提下,过去被非集体经济组织的违法建设房主和经营者攫取的高额土地增值收益,通过疏解整治“瓦片”经济被彻底取缔,使土地增值收益回归到村集体经济组织和全体村民;三是秩序稳步提升。工业大院腾退后,镇域内流动人口呈下降趋势,违法经济业态得到整治,市容环境秩序得到改观,治安秩序明显好转。

(三)完善农村社会治理机制

节约集约利用农村集体经营性建设用地是西红门镇完善农村社会治理机制的关键,其实现了集约利用土地,保障农民集体资产权利,让农民带着资产进城,为“疏解整治促提升”背景下全市各乡镇促进农村地区和谐发展提供了借鉴案例。一方面是节约集约利用集体经营性建设用地可以充分发挥乡镇政府的统筹作用,提高镇域内产业发展层级,改善人居环境和生态环境,破解“大城市病”,实现社会有效治理;另一方面是优化产业发展环境,通过对工业大院中约3000余家以服装加工、仓储物流为主的低端产业疏解腾退,建立了查处违法经营和违法建设以及清理无证无照经营的长效监管机制,有力打击整治“小散乱污”企业。同时,为小城镇在集体建设用地范围内开展基础设施和公共服务设施建设提供了引导和支持,进一步推进乡镇与农村城乡生态环境综合整治,破解了城乡结合部农村地区流动人口多、低端产业多、安全隐患多、基础设施差、环境卫生差、社会治安差的“三多三差”通病。