王   健:集体所有制下进城农民土地权益实现与保障
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集体所有制下进城农民土地权益实现与保障

王 健  博士,副教授

中国农业大学土地科学与技术学院

引言:集体所有制度下,农民家庭通过实际使用,实现承包地和宅基地产权用途权益;同时,作为集体成员,拥有集体建设用地的收益分享权。对于进城农民,其集体土地资产的使用方式的发展彻底改变,不再自己使用这些资产,尤其是承包地和宅基地,其对集体土地资产的产权权益的实现方式也随之改变。

不管是已经离土进城还是即将进城落户,农民都面临着如何保障以土地权益为核心的集体土地产权权益的问题。进城农民集体土地权益主要内容包括农地的使用权、宅基地的使用权及其他农村集体土地资产的收益权(主体是非个人使用的集体建设用地)。如何保障进城农民的这些权益是农地制度改革必须要解决的问题,这牵涉到亿万农民的切身利益,关系到千家万户的安居乐业,也直接影响我国“两个一百年”目标的实现。

一、农民进城及集体土地资产产权关系变化

农业转移人口的落户与就近城镇化提出的目标都是农民由农村户籍向城市户籍的转变。然而,随着我国户籍制度改革提上议程,部分省市和地方已经取消城乡户籍的差别,农民进城便已然没有了落户与否的概念。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中强调,要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益,现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对进城农民,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。对于农民进城,不应以落户与否进行评判,享受城镇基本公共服务为实现形式。农民是否与城镇居民一起覆盖城镇基本公共服务是判别农民进城和身份转化的基本判断标准。我们需要解决的问题是,如何在保障农民集体产权权益的同时,将集体产权权益的实现与农民参与到城镇基本公共服务相结合。

农民集体产权的主要包括对农业生产用地的产权、宅基地的产权和集体资产产权。对于农业生产用地的产权和宅基地的产权的权益实现方式是集体赋予农民使用权,对于集体资产的权益实现方式是保有集体资产权益的收益权和通过村民组织和村委会对集体资产的间接处置权。不管是对进城农民还是非进城农民,都要同等享受集体产权权益。农民作为集体成员,依法享有上述权利,且这一权利在我国各级法律法规中均有明确规定以保障。

在农村土地制度上,我国农村土地政策的主要导向是致力于使农民土地权益的物权化、长期化、法律化和制度化(经过局部地区的探索和改革以及农民的呼声,农地承包经营权由1984年提出的15年到1999年二轮承包提出的30年,再到2008年明确的长久不变,这一由上到下的安排是长期化的实现。物权化的实现是在2007年物权法颁布后正式确立的,其中对承包经营权明确定义为用益物权)。

随着农民进城,物权化、长期化、法律化与制度化的农民集体资产产权特性将会对农民集体资产的权利实现产生重要的影响,通过自用以实现农地使用权的形式将会打破,土地使用权和集体资产的收益权、处置权的各项权能将会进一步分解,这些分解的各项权能的实现形式和保障形式将更加多元和复杂。

二、产权权益交易是进程农民土地权益实现的路径

对资产产权权益的转让可以有效配置要素资源,提高资源的利用效率,进而实现经济的高效。土地承包经营权分离为承包权与经营权,实质上是对农地使用权的盘活。进城农民如果因为离开土地,如仍然拥有经营权,将造成农地功能的丧失,不利于农民土地权益的经济实现,也不符合农业生产的本意。进城农民带来土地承包权与经营权事实上的分离,长年出外打工者以及在城镇购房农民继续拥有承包权,但已不再经营土地。拥有承包权的农民不一定继续经营土地的现象也越来越普遍,这样在法律上笼统提出的承包经营权的概念和内涵,在现实中面临执行的困难。

通过固化承包权以保障进城农民集体土地资产权益,那么土地的经营权可通过流转让渡进行经济实现,让渡的是农地的占有、经营和收益权。承包权仅保留对类似于土地所有者对地租的索取权,暨对农地经营的剩余收益权。这一权益是土地集体所有特性下,集体让渡给集体成员的个人权益。

对于宅基地,需要进行收益权的剥离与使用权的让渡。可以通过两种方式进行实现:一是个体交易,通过农民自己进行房屋买卖和宅基地使用权的让渡,自动产生宅基地租金索取权,同时借鉴国有建设用地使用权年限,设定宅基地使用权转让和缴纳租金的年限。二是集体对宅基地所有权的再强化,通过共有的形式分享宅基地租金收益权。进城农民农宅进行买卖的同时,受让农宅方与村集体进行宅基地使用权租赁协议,缴纳年租金。同时协议设置相关年限。集体对宅基地的所有权以村民公共共有的形式实现,按照平均共有的形式分配宅基地租金。

现行的《土地管理法》不允许集体建设用地抵押、融资,限制了集体土地的资本化能力,因为所有投资项目都必须由自有资金支付,没有金融杠杆作用,大幅提高了集体土地上产业进入的门槛。另外,缺乏抵押融资功能的集体建设用地,市场估值会大大降低,利用效率难以真正提升。目前只有少部分的集体建设用地使用权能够顺利抵押,并且从事抵押业务的金融机构主要还是农村信用社和农村商业银行等地方金融机构。集体土地抵押融资能够获得正规金融支持,将有利于集体收益的实现,农民的集体土地资产股权也可以通过证券化,大幅增加农民收入。

三、进城农民集体土地权益的实现途径

一是交易经营权,承包权通过获取剩余收益权来实现。尽管进城农民离开土地,但从土地集体所有制的内涵上看,进城农民与集体仍然保持着土地承包关系,集体组织拥有土地发包权和处置权,农地不能买卖。每个集体成员(包括进城农民)都平等享有集体土地的使用权。从地租理论上我们可知,土地所有者对地租具有索取权。土地承包经营权为一体,农民家庭经营农地时,村集体将土地所有权索取的地租让渡给农民,是集体所有权对地租索取权的一种让渡,充分体现了社会主义公有性质。承包权与经营权的分离,承包权仅保留的是地租的索取权,这一权利是集体所有权对集体成员的让渡,同时也是农民土地财产权的实现。集体所有制演化为成员权集体所有制。集体的每个成员(包括进城农民)享有土地的剩余收益索取权。值得注意的是,进城农民并非是对经营权的放弃,而是将农地承包经营权分离成承包权与经营权,是经营权的一种转让,进城农民与农地经营者之间是“委托-代理”的关系,进城农民是委托方,农地使用者是代理方。

进城农民承包权是作为集体成员的应有权益,通过集体成员权来保障。经营权的让渡是将占有、使用和收益权让渡给经营权获得者。另外,承包权对经营收益权剩余收益的索取权在不同的“委托-代理”关系下,通过不同的方式进行实现,如农民自行土地经营权流转:进城农民跟土地经营需求方签订流转合同,构成直接“委托-代理”关系。又或者,集体代农民进行经营权流转:进城农民保留承包权,将经营权委托给村集体进行流转,构成间接“委托-代理”关系。

二是进城农民宅基地使用权通过年租金实现由于宅基地产权关系的特殊性,难以对进城农民宅基地的产权属性和形式进行明确的定义。当前,基于一户一宅的基础,从保障进城农民宅基地使用权,确保农民居有其屋的角度对进城农民宅基地使用权的权利变迁角度上看,对于进城农民宅基地使用权必将重构。随着农民对拥有完全所有权的房产进行处置的行为,宅基地的使用权必然需要让渡给房屋购买、租赁、被赠与或继承者,宅基地使用权必将重新配置。进城农民将从宅基地的使用权转换为宅基地地租索取权。宅基地使用权将具租金化的基础。在宅基地上建设住宅并居住使用的这一行为,体现的是宅基地使用权的社会经济价值。现行制度安排上,我国出于对农民最基本的住宅权的保障,“一户一宅,无偿获取”是宅基地的制度安排。当农民作为集体成员自用宅基地时,宅基地的经济性便被淹没于使用权中,这类似与住在自家房屋内不交租金一样。但是这并不能使得这一“租金”消失。宅基地的租金是农民隐形的交给了自己。当农民让渡宅基地使用权时,应当保障农民由于拥有宅基地使用权而产生的对“宅基地租金”的索取权。这一索取权将是进城农民宅基地使用权的实现形式。也是保障进城农民集体土地资产相关产权权益的手段。

三是共同共有到按份共有,集体经营性土地收益分配权通过股份化实现对于像集体建设用地等农民集体资产,农民作为集体成员,所有成员共同共有这些资产的产权,拥有集体收益分配权。根据我国《物权法》的对“共有”的定义,共同共有人在共有关系中不分份额。在共同共有关系中,共有人共同享有共有权,并不象按份共有那样区分份额,享有份额权。共同共有人平等地享受权利和承担义务。在共同共有存续期间,各共有人对全部共有物。农民对集体建设用地、村集体固定资产等平等际享有占有、使用、收益和处分权,共同承担义务。在共同共有的产权关系下,村民委员会实际上就拥有该集体土地资产的占有、使用、收益和处分权,同时通过自我内部协商的形式进行收益分配。进城农民作为集体成员,只要成员身份仍然存在,就应该享受共同共有的资产的相应权利。

随着我国农村集体土地资产产权制度的改革,共同共有不利于集体建设用地等集体土地资产的经营和使用,未来趋势是按份共有和股份制。共同共有期间的份额,在共有关系存续期间,份额的作用一般不能显现出来。通过内部协商,确定按份共有的成员份额,将按份额对共有财产承担相应的权利。以共有的份额进行股份制转换,农民将成为集体土地资产的股东。集体土地资产从共同共有到按份共有,再到股份制,是农民集体土地资产产权权益实现的有效路径。股份制将有利于这些产权的经济实现,从而有利于集体土地资产的盘活。

四、进城农民集体土地权益的保障

一是进城农民集体成员权的固化。农民集体土地资产产权权益的收益属于该集体的成员。固化进城农民的集体成员权是保障进城农民相应的集体土地资产产权权益的基础。在土地集体所有和家庭联产承包责任制的基本制度之下,土地承包经营权在法律和制度上的长期性,且“增人不增地、减人不减地”的趋势下,农民集体土地资产产权本身也出现了相应的固化。成员权的固化是进城农民享受集体土地资产产权权利的基本保障。

二是土地承包权与集体成员权的一体性固化。土地承包权是集体成员所特有的权利,是土地集体所有下成员土地使用权的实现形式。在第二轮承包后,大部分农村地区的土地承包经营权已经确定并长期不变,对于农民家庭来说,土地承包经营权是非常明确的产权关系。土地承包权与集体成员权的固化是一体的,才能保障农民土地权益的基础。

三是宅基地收益权的剥离与固化。宅基地由使用权衍生出收益权,需要将宅基地的收益权固化到成员,才能保障进城农民不会因离乡而失去基本宅基地权益,同时也是进城农民享受未来农村发展和土地增值的主要保障,更是乡村社会传承与发展的重要组成。

五、进城农民集体土地资产产权经济实现及保障的政策建议

一是开展集体成员权的界定,出台统一指导意见权利固化后,对具体成员权的确定是当务之急。在制度和立法上对农村集体成员进行认定,固化成员权资格,人口与土地的关系长期不变,才能真正保障进城农民对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的相关权益及其实现。建议在经济较为发达、集体经济发展水平较高、土地承包关系明确且农民集体土地资产产权关系较为清晰的地区开展集体成员权确定试点。

在试点区进行制度探索,对农民群体分类进行制度安排和政策考虑:一是已经在城市就业,纳入城市社会保障、城市居住的人群(以家庭为单位),则可以买断式退出(进一步研究农村估价方法),一方面实现退出人的资产变现,另一方面实现土地资源再配置,满足合理利用;二是两栖人员,即在城市就业回乡生活,或者家庭部分成员城市就业,部分成员留守农村,将持有承包权,而流转经营权,保持宅基地;三是农村创业,发展现代农业人员,这部分人要支持和鼓励土地流转优选权,退出宅基地优先购买权。分阶段、分步骤全面推行集体成员权确定并固化相应的集体土地产权,出台统一的国家级指导意见。集体成员权同时绑定的是集体土地资产的相应权利,这些权利的各项权能要进行明确。

二是强力统筹“县-镇-村”一体的城乡社会保障现行的财政是完全可以支撑城乡社会保障的统筹,打破部门的壁垒是关键。以县域为基础,建立“县-镇-村”统一的社会保障体系。放弃承包地和宅基地进城,而又得不到城镇相应的社会保障,将直接影响农民对土地的配置行为。不利于农地制度改革与资源的有效利用。因此,降低城镇社会保障门槛,接纳进城农民同等享受城镇基本公共服务,将会有利于农民对集体土地资产产权的经济实现。进城农民将会放心大胆的根据市场定价对相应的权益进行转让。承包地、宅基地和集体建设用地等资产是农民收入的主要来源和生活保障,由于农业产业的弱质性,农地的社会保障功能显然力不从心。农村社会保障和养老制度缓解农地保障的无力,但是农村社会保障与养老与城镇相比,水平仍然太低。

三是对不同地区进行深入调研,掌握农民意愿动态仍然强调自下而上的政策需求的重要性,进行相应的改革仍需掌握基层资料和意愿。不搞强制性的推动。《农村土地承包法》颁布实施初期,一份2000多户的调查表明,尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到62.9%,但是还有20.6%的农户明确主张要缩短承包期。赞成承包期内不再调地的比例上升到51.1%,但是还有36.8%的农户仍然认为在承包期内可以调地。到2008年,一份2200户的调查表明,“农地承包期内30年完全不调整”、“不合理”的被访者高达62.79%。认为“增人不增地”和“减人不减地”“不合理”的被访者比例分别高达61.98%和59.95%。当前,需要跟进一步的开展农民调查,对不同区域、不同发展水平的地区全面摸底,总结各个区域的特征,进行谨慎的政策选择。

  四是进城农民土地资产权益保障的同时,要推进农地经营制度改革城镇化过程中部分农民退出农村是必然趋势,必须研究退出农民的土地资产实现及资源再配置促进资源有效利用问题;但是农业作为基础产业的地位不能动摇,长期建立起来的农村基本经营制度乃至城乡制度体系对农村保护作用不能动摇,而要更加完善。资本是猛虎,土地用途管制是牢笼。土地管制出篓子,不能怪罪到资本,更不能因噎废食。在土地管制严格执行的基础下,放开市场准入性,调整农产品价格政策,真正放开要素(劳动、土地)的流动市场。建议研究出台《企业法人从事农业生产管理办法》,对工商资本从事农业进行准入制,对人员要求、企业性质、经营性质等进行专业化设置,并通过该意见进行相应的政策鼓励。该意见应该鼓励工商资本的企业法人进行现代农业生产,推动农业生产职业化。科学引导资金走向农业产业。