乡村振兴背景下看待土地利用转型
刘瑶
中国农业大学
一、土地利用转型与乡村振兴的关系
土地利用转型的概念最早由Grainger在研究国家土地利用形态时提出，后由我国学者龙花楼引入用以研究区域土地利用形态变化，其内涵是指在经济社会和革新的驱动下，一段时期内与经济和社会发展阶段转型相对应的区域土地利用由一种形态转变为另一种形态的过程。此处的土地利用形态包括显性形态（土地利用的数量结构与空间结构等）与隐性形态（土地的产权、功能、投入产出等）。土地利用转型一定依托其载体——土地，这也体现了土地的承载功能。乡村振兴战略是习近平总书记在十九大报告中提出的，明确指出要把解决好“三农”问题作为工作的重中之重。乡村振兴战略在我国进入社会主义发展新时代背景下提出，标志着国家解决三农问题的步伐加快，要让农民享受发展新成果，实现共同富裕，描绘未来乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的美好蓝图。
引自国内学者关于乡村重构的相关理论，笔者认为土地利用转型与乡村振兴的关系类似于土地利用转型与乡村重构。乡村振兴要实现产业兴旺、生态宜居等总要求，必然需要将乡村的劳动力、资本、土地等要素进行重新配置，实现要素流动或转移。乡村的人员构成、用地结构、产业模式等会发生相应改变。这一过程体现在土地上会产生剧烈变化，土地利用转型由此发生，这是城镇化发展至今的经济、自然规律。实施乡村振兴会加速土地利用转型，同时土地利用转型的结果也有利于实现乡村振兴，二者相辅相成、相互促进。
二、土地利用转型解析
土地利用转型解析从山区的农村与传统农区的农村展开研究。山区农村主要指经济发展落后、自然资源禀赋差、区位边远的农村，传统农区的农村主要指位于平原地区、农业生产久远的农村。鉴于两者在城镇化过程中土地利用转型特征差异较大，便采用比较分析的方法对二者的土地利用转型进行研究。
（一）山区农村土地利用转型理解
山区农村土地利用转型最明显的特征是耕地减少，林草地恢复性增长，生态空间得到改善。山区农村耕地撂荒退化、宅基地弃置，导致林草覆盖显著上升，这是土地利用数量及结构变化突出的显性特征。隐性特征比如土地的边际化，土地农业产出降低等。山区土地利用转型的驱动力主要来源于经济因素。伴随城市化发展的非农就业机会增加，从事农业的机会成本吸引农民纷纷外出务工而主动撂荒耕地，耕地荒芜退化为林草地。传统的宅基地房屋老旧失修，杂草丛生，林草覆盖自然增加。大多数山区自然条件恶劣，耕地质量差，机械化操作难以实现，农业生产“广种薄收”屡见不鲜，劳动力外流背景下对耕地投入大大减少，产出自然降低，“薄收”更薄。兼业的农民偶尔回乡耕种土地，为节省用工成本多选择放弃耕作半径大且质量较差的耕地。坡度大、畸零狭小的地块边际化风险极大增加。山区人口外流虽会降低土地的农业效益，却会减轻对区域生态环境的破坏，土地功能逐渐发生转变，生态功能因此加强。政策因素影响下的土地利用转型也体现在林草地恢复，耕地减少。山区农村除却作为当地居民的生产生活空间，兼有水土涵养、生态保育价值，因此退耕还林还草政策的实施也会加速山区农村土地利用转型。
（二）农区农村土地利用转型理解
农区土地利用转型的特征与山区农村存在较大差异，主要体现在耕地与农村建设用地利用转型。耕地利用转型的显性特征主要是耕地非农化与非粮化。城市化工业化发展侵占耕地不可避免，尤其是城市郊区农村耕地在城市扩张下首当其冲变更用途。非农建设将耕地转变形态后很难恢复到原有生产状态，由最初的一处两处蔓延到大片区域耕地消失转变成为建设用地，对粮食安全造成隐患。经济快速发展下非农就业收入十分可观，外出务工、撂荒耕地逐渐成为农村常态，常年撂荒的耕地就面临退化风险。耕地非粮化在东南沿海地区较常见，高收益的经济作物种植以及现代农业园区模式加速驱使耕地利用转型。耕地利用转型的隐性特征比如土地投入强度下降，集体所有产权变为国家所有。青壮年劳动力外出务工，老人妇女儿童留守农村经营少部分耕地，投入不及过去，产出水平勉强糊口。农村耕地收归国有即面临产权变更。农村建设用地利用转型最显著特征即“空心化”严重。由于我国城乡二元体制尚未打破，大量农民工进城打工但原有宅基地保留，导致农村宅基地闲置浪费严重。相反多数农民工挣钱后回乡占地建新的住宅，建新不拆旧，形成农村建设用地的双重浪费。
三、土地利用转型助力实现乡村振兴
（一）实现山区乡村振兴路径研究
实现乡村振兴首先要明确乡村未来的发展方向，针对不同类型的乡村实施差异化振兴模式。乡村振兴并非全体乡村都要实现振兴，并非要把现有所有乡村都建设成为基础设施完备、方便生活的空间，而是针对不同乡村的现状做出特征诊断，进行乡村振兴的可行性研究，集中资金、人力、物力“精准振兴”，避免造成过程性浪费。对于区位边远、发展极其落后、内生动力不足的乡村（比如人口凋零的乡村），需要付出极高代价才能改变其凋敝现状的，即可通过政策性措施促进土地利用转型，例如实施整体搬迁，将人口搬迁到方便生产生活的地方，保留原有乡村的衰落趋势，使其自然恢复至原始状态。对振兴可行性极高的乡村进行主体功能划分。难以实现机械化操作与规模经营的乡村，可将粮食生产功能转为生态保育，降低农业生产收益的同时保护生态，增加区域生态系统服务价值。相关的土地整治工作便不能以占补平衡为由，一味增加耕地指标而破坏生态。整治工作重点转向提高生态安全保障与方便居民生活，做到生态宜居。开发休闲观光或文化旅游的山区乡村可通过规划选址建新而变更土地用途，形成良性土地利用转型。乡村振兴的重点关注乡村原风貌的保留与文化的传承，进而借助旅游产业缩小收入差距，实现生活富裕。开发旅游业的前提是生态优先，保护生态于第一位，可持续开发利用土地资源。
（二）实现农区乡村振兴路径研究
传统农区耕地利用转型关乎区域粮食安全，宅基地利用转型与农村建设用地整理潜力相挂钩，这两种地类转型体现了区域土地利用转型的核心。针对当前耕地非农化、非粮化现状，采取不同解决措施充分利用耕地的多功能。引导农村撂荒与自愿流转的耕地集中流转于种粮大户实现规模经营，提高农业综合生产能力，解决非农化难题。但位于基本农田保护区的耕地不可变更用途，可借助高产技术提升粮食单产，通过因地制宜开展高标准农田工程建设，对田块规模进行整治，提高灌排与机械化操作便利度；同时加强耕地生态景观建设，美化农田环境。具有农业生产优势由来已久的乡村便可立足自身，寻求农业生产的突破，借助日渐成熟的农村土地市场形成农业产业化生产经营，形成高收益经济作物种植模式，建立生产、休闲观光于一体的现代农业基地，为农民增收做贡献。城镇化推进中宅基地利用转型对于挖掘农村土地整治潜力意义重大，加强“空心村”整治提高土地利用效率，严格限制村镇农民外扩建新房，减少资源浪费。其中宅基地置换作为土地流转新形式，有利于破除城乡二元结构，改善农民生活水平，统筹城乡发展。但宅基地置换实践过程易滋生利益冲突问题，政府部门应坚持以人为本，切实保障农民权益。
作者简介：刘瑶（1994-），女，中国农业大学资源与环境学院硕士研究生，主要从事土地可持续利用方面研究。E-mail：13821903920@163.com
一、土地利用转型与乡村振兴的关系