实施乡村振兴战略  倒逼宅基地制度改革

乔陆印

山西大学

摘要：乡村振兴战略是新时代破解“三农”问题的重大决策部署。研究认为：①基于宅基地功能转型的发展现实，宅基地制度改革应实现保障农村居民户有所居、管控宅基地规模、赋予农民宅基地财产权利、适度放活宅基地及农房使用权等四大目标导向。②乡村振兴战略重点要激活城乡之间人口、土地、产业、资金等要素活力和乡村地域内生发展动力，要素市场化配置机制与农村土地制度改革成为乡村振兴战略的着眼点和基本驱动力，这对农村宅基地制度改革提出新的要求。③乡村振兴导向下，宅基地制度改革需要在使用权自由流转、宅基地用途转换、资格认定与有偿使用有效衔接、所有权权能强化等方面实现更大突破，有力助推城乡融合发展。

关键词：乡村振兴战略；宅基地制度改革；三权分置；市场化配置要素；城乡融合发展

1.     农村宅基地功能转型

新中国成立以后，农村宅基地制度经历了不同阶段的改革调整，现行的宅基地制度成型于1998年《土地管理法》修订与实施。宅基地制度安排具有特殊性：一是基于农村集体经济组织成员权进行分配，二是无偿取得、无偿使用、无期限使用，三是宅基地产权残缺，无财产权、收益权和转让权，四是宅基地及农房流转受到限制。在农业占国民经济比重高、城镇化率较低的发展阶段，这样的制度设置主要是为了实现两个目标，即保障广大从事农业生产的农民基本居住权和保证耕地数量可控。研究表明，耕地与宅基地变化呈现出明显的增减逆协同演进格局（龙花楼等，2012），通过管控宅基地规模来保护耕地数量的目标并未实现。对于农户来讲，家庭生产方式决定了其生活方式。近年来，农民家庭收入结构发生根本性转变，务工收入成为家庭主要收入来源，家庭生产方式转变；社会结构由乡土社会转变为城乡社会，农村社会流动性增强，农民生活方式也逐渐转变。由此，宅基地的住房保障功能弱化，财产功能随之凸显，宅基地制度改革愈加受到广大农民的期盼与期待。新时期，农村宅基地制度改革应体现提高农村土地资源的利用效率、增进农户财产权的平等保护、维护农村社会稳定的基本要求（党国英，2016），实践中要处理好稳定与放活的矛盾，具体实现四大目标导向：一是保障农村居民户有所居，二是管控宅基地规模，保护耕地和保障粮食安全，三是赋予农民宅基地财产权利，四是适度放活宅基地及农房使用权。

2.     乡村振兴战略的内在要求

从改革开放以来的乡村发展历程看，制度改革与机制创新能够提高资源的配置效率、优化要素的组合结构，激发出新的发展动力，促进乡村转型发展。新时期的乡村振兴战略应以激活城乡之间人口、土地、产业、资金等要素活力和乡村地域内生发展动力为着眼点，重构乡村“人-地-业”耦合格局，重塑城乡关系，促进乡村转型和城乡融合发展。因此，要素市场化配置机制与农村土地制度改革成为乡村振兴战略的重点和基本驱动力。

（1）乡村振兴应实现农业人才下乡和城乡人口自由择业，需要解决好乡村居民的居住生活问题。乡村振兴的主体是新型农民，是有知识懂技术的农业人才和当前农村居民的有效结合，实现“新农人”带动“老农民”。因此，探索城市新农人下乡、农家子弟学成回乡、青壮农民工返乡的乡村人才汇聚机制成为关键，优化农民主体结构、提升乡村人力资源质量。总体上看，新型城镇化背景下的乡村振兴应该是乡村本土人口持续减少、城乡人口空间分布持续优化的过程，繁荣发展的乡村地域也应该成为城乡人口双向流动与自由择业、幸福生活的宜居空间。这就需要解决好乡村居民的居住、教育、社保等基本公共服务。

（2）乡村振兴应显化土地要素的资产和资本功能，需要深化农村土地制度改革。土地资源是乡村振兴中最核心的基础资源，是发展绿色、优质、高效农业的物质基础，也是乡村一二三产业融合发展新业态的空间载体，需要通过资源整合、综合整治、存量挖潜等措施提高资源利用率和综合产出率。同时，应进一步显化土地要素的资产与资本功能。一方面，可以让农民获得更多的财产权益，增加农民市民化和换业转岗的机会与资本。另一方面，农村土地资本化可成为乡村振兴融资的重要途径（Wu et al, 2018），有效解决农村公共财政投资不足的问题。这就需要进一步深化农村土地制度改革，特别是宅基地制度改革。

（3）乡村振兴应促进产业融合和发展新业态，以产业合理布局引导村镇建设格局。产业兴旺是乡村振兴的基础支撑。乡村振兴应按照极化发展思路，凭借乡村特色资源与区位条件实现优势要素集聚、特色产业集中，形成居住与就业协同一体的村镇增长极（刘彦随，2018）。基于乡村类型差异性格局和乡村分化发展趋势，综合评价村庄发展基础和发展潜力，按照乡村一二三产业融合发展理念，培育新业态，构建多元化产业体系；发挥乡村产业布局的空间引导作用，立足乡村地域空间，通过迁村并居、中心村镇建设、基础设施配套等措施，促进村镇建设格局的演化与重构。这需要与宅基地的“三权分置”改革协同推进。

（4）乡村振兴要解决好资金来源与投入问题。资金是乡村振兴战略的关键要素，改变城市偏向的资金投入战略，优先支持农业农村发展。从扩大增量资金投入、拓宽资金来源渠道、提升农村金融服务等方面着手，解决乡村振兴“钱”的问题。一是加大中央和省级财政专项资金投入，整合盘活涉农资金，重点投入到城乡基层网络建设领域。二是通过农村集体产权制度改革，发挥农村土地产权和集体资产的融资功能和金融功能，吸引社会和企业资本投入，解决财政资金投入有限的问题。

3.     农村宅基地制度改革的方向

乡村振兴战略的目标导向和内在需求十分清晰，对农村土地制度改革提出了新要求。当前推进的农村“三块地”改革中，征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的目标导向比较明确；但对于农村宅基地制度改革，无论是国家层面还是学界对改革的总体思路和突破范围仍存在很大争论。从乡村振兴战略的内在需求来看，宅基地制度改革仍需从以下方面做出大胆探索与突破。

（1）探索宅基地使用权及农房自由转让机制。宅基地使用权能否自由流转是当前改革争论的焦点。按照乡村振兴的内在需求，应进一步探索宅基地使用权及农房在城乡居民之间的自由流转机制：一是，充分显化宅基地及农民房屋的财产权益，为农民进城落户与安居乐业提供必要的资本积累，有利于解决2亿多的城乡双漂人口的市民化。二是，解决城市新农人下乡创业和城市居民回乡舒缓乡愁的居住需求。三是，通过税费的形式，拓宽乡村振兴的资金来源渠道。为防范改革的社会风险，可进一步探索农村住房保障制度（陈卫华等，2017）、部分使用权转让、城乡不动产管理系统、房屋空置税、转让时间期限（如10年、20年等不同期限）等配套机制。

（2）允许宅基地用途转换为经营性建设用地。通过产业布局、规划调整、整治复垦等方式，盘活利用闲置宅基地，并允许用于发展新产业，如餐饮小店、旅游客栈等休闲旅游设施用地，生产加工、物资存储的农业设施用地，或直接租赁给外来投资者用于经营，放活宅基地使用权，为乡村振兴提供必要的发展空间。实质上，闲置宅基地即转换为经营性建设用地，亦应允许调整入市。与之结合，探索宅基地使用权自由转让、抵押与出租，赋予农民更多的财产权益。

（3）探索资格权认定与有偿使用相衔接的机制。宅基地资格权认定是基于农村集体经济组织成员权的，保障的是农民作为集体成员的基本居住权利，权利主体为个人。权利主体死亡或进入体制内等情况时，则资格权丧失。宅基地资格权认定的目的是理清存量宅基地的权属问题和新申请宅基地的资格问题。探索资格认定、有偿使用、确权发证的联结机制与实现方式，处理一户多宅、建设超标、新建审批、非本集体组织成员使用等宅基地实际利用情况，重点探索资格权丧失（如继承祖宅）、无资格权（非本集体成员）等情况的宅基地有偿使用差别化标准。

（4）探索村集体规划权、监督权、处置权、收益权的实现形式。从城乡人口流动趋势和农村宅基地现状规模来看，乡村建设规划应该是存量规划，宅基地利用应该通过规划限定用地标准和建设标准，强化村集体民主监督和违规处置权力。探索宅基地民主管理制度，建立农村土地管理的议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、矛盾纠纷调处机制、责任追究机制等，强化村集体的规划权、监督权、处置权、收益权。最终以法律的形式强化农民集体土地所有权的权能。

主要参考文献：

[1].陈卫华, 吕萍, 钟荣桂. 基于宅基地制度改革推进中国农村住宅制度建设. 中国土地科学, 2017, 31(12): 70-75.

[2].党国英. 论农村宅基地制度改革的正当性基础与深化策略. 中国社会经济发展战略, 2016(5): 46-52.

[3].刘彦随. 中国新时代城乡融合与乡村振兴. 地理学报, 2018, 73(4): 637-650.

[4].龙花楼, 李婷婷. 中国耕地和农村宅基地利用转型耦合分析. 地理学报, 2012, 67(2): 201-210.

[5].WuYuzhe, Mo Zhibin, Peng Yi, et al. Market-driven land nationalization in China:A new system for the capitalization of rural homesteads. Land Use Policy, 2018,70: 559-569.

作者简介：乔陆印(1987-),男, 山西大学, 博士/讲师, 研究方向为土地利用与城乡发展。E-mail:qiaoly@sxu.edu.cn