蒋仁开:乡村振兴下宅基地制度改革中的问题与破解
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乡村振兴下宅基地制度改革中的问题与破解

中国土地勘测规划院 蒋仁开   北京市第四中学 蒋化雨

蒋仁开_副本.jpg土地是农民最宝贵的财富,农村宅基地是农民赖以生存的基础要素。宅基地制度是维系我国乡村社会的核心制度之一,长期承载着稳定社会、保障农民居所的特殊功能。随着工业化、城镇化的深入推进和城乡结构的剧烈变迁,乡村社会也在经历着历史性转型,宅基地的财产属性日益增强,对现行的宅基地制度安排提出了严峻挑战。统计数据显示,我国农村建设用地面积达19万平方公里,其中农村宅基地面积13万平方公里,约占70%,宅基地是农村建设用地的主体,在统筹推进农村“三块地”的改革中的作用不言而喻。特别是党的十九大提出乡村振兴战略,乡村发展迎来历史性机遇,如何通过宅基地制度改革助力乡村振兴战略的实施,是新时代亟待解决的重大课题。

一、宅基地制度改革与乡村振兴的关系

我国改革40年的实践表明,不同区域的城市化水平、经济发展水平和资源禀赋及其改革需求,决定了宅基地改革的热度、方式选择和土地要素的流向。改革开放前30年国家通过工农产品剪刀差,改革开放后40年又利用土地价值增值的再分配,导致城乡收入差距拉大,形成了城乡之间发展不平衡农村发展不充分的格局。

2015年起,全国人大授权33个县(市、区)进行宅基地制度改革试点,浙江、安徽、四川、江西等地通过农村宅基地制度改革,实行宅基地“三权分置”,落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,盘活利用闲置宅基地和闲置农房,发展休闲农业、乡村旅游、农村淘宝等新产业、新业态。这些改革试点的目的就是着眼于解决城乡发展不平衡农村发展不充分问题。

实施乡村振兴战略背景下,未来宅基地改革的方向应该是实现土地收益共享,统筹城乡融合发展,补齐乡村不平衡不充分发展的短板。

总体来说,宅基地改革对乡村振兴有助推作用。一是农村土地价值随着宅基地改革逐步显现;二是城市资本下乡的规模大幅增加,农村产业结构开始发生积极变化,许多新产业新形态正在形成;三是宅基地改革促进集体经济组织、乡村空间形态的重构优化,刺激乡村产业兴旺发展,进而推动乡村振兴。

二、宅基地改革试点情况

宅基地改革试点两年多来,各个地方都取得了一定成效,主要从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”等几个方面创新制度,赋予农民更多财产权利,形成了一批值得推广的改革经验和模式。结合全国33个改革试点地区经济发展水平以及资源禀赋的差异,大体可以分为五种改革试点模式,即城乡一体化区域支撑城乡融合发展的区片用地入市模式——南海模式、经济发达地区支撑乡村振兴的点状用地入市模式——德清模式、经济快速发展地区支撑全域发展的深度入市模式——北流模式、经济落后发展地区支撑美丽乡村与精准扶贫的确权规范模式、特大城市郊区服务城市功能提升的“抱团入市”模式等。

推进宅基地改革,就是要按照中央的要求,总结推广改革试点的成功经验,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,即落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

三、宅基地改革中存在的突出问题

1.宅基地改革需要破解的理论问题

当前推进宅基地制度改革首先需要破解三个重要的理论问题:一是集体所有权和农户成员权的界定,二是宅基地的事实权利和法定权利的厘清,三是宅基地的使用权和集体建设用地使用权的关系。宅基地改革的难点在于宅基地的特殊性,即其无偿性、成员性、财产权的残缺性,以及村庄的封闭性。

2.宅基地改革需要破解的制度问题

一是宅基地制度的福利性问题。由于我国现行宅基地制度具有“集体所有、成员使用,一户一宅、限定面积,无偿分配、内部流转”的特征,宅基地的取得是一种集体所有制下的福利分配,农村宅基地事实上是一种准公共产品。宅基地准公共产品的特性使消费产生“搭便车的行为”,导致宅基地供应不足,现行宅基地福利分配制度几近失效。“集体所有、无偿取得”的现行宅基地制度本意是通过福利分配住宅用地,保障农民住有所居,做到起点公平。限制农村住房在集体成员以外的范围内流转,也是为了保护农民的权益,担心失去住房的农民会成为社会问题。然而,这种制度安排在失灵之后,不仅导致农村土地资源低效利用,还使得闲置的农村住房无法流转,农民的财产权无法实现。

二是宅基地改革的利益平衡问题。宅基地改革的核心是利益调整,改革中如何平衡国家与集体,集体与农户,农户与农户之间利益分配,是改革试点的核心内容,一方面宅基地有偿使用和退出机制尚待突破,因为历史原因和传统观念影响,以村民自治和村民自愿的原则,宅基地有偿使用和退出机制虽然政策已经制定,但是实践中推行难度比较大。另一方面从实践层面来看,不同试点之间的收益差距较大,农民从农村集体建设用地入市获得的收益远远高于土地征收和宅基地退出的收益,因此,需要把握好相关改革之间的利益平衡关系。

三是宅基地改革与其他改革的协同问题。首先宅基地改革的内部需要从时间、空间、功能三个维度推进宅基地制度改革。时间维度应重点研究改革事项推进的顺序和步骤;空间维度主要分析城市与农村土地空间的协同问题,包括因缩小征地范围而被压缩的城市建设用地增量,如何与集体建设用地入市交易的增量协同;如何挖掘建设用地二级市场潜力,满足城乡建设发展空间的平衡需求;功能维度主要分析在“入市”与“政改”中如何取得国家、集体、农民受益分配的“大体平衡”;其次宅基地改革与外部系统的协同。在宅基地改革中遇到的摩擦阻力,加速倒逼外部系统改革的进程。集体经济组织成员身份确认和集体经济组织“实体化”及民主治理机制的构建的改革应先于宅基地改革成形,才能确认后续改革的顺畅进行。空间维度主要解决农村土地要素与城市要素的自由流动。功能维度主要解决与农业经营体系、财税政策、城乡保障体制以及金融制度功能的协调。最后宅基地改革要关注改革政策和规划的协调、改革部分的协调、中央顶层设计和地方实践探索的协调。

3. 宅基地改革操作中需要破解的问题

一是宅基地流转范围受限问题。宅基地制度的形成是有其历史原因,其本身含有的社会稳定和福利分配性质,与市场化是有冲突的。目前的宅基地成员集体所有,流转在一定区域内,市场空间有限,想让宅基地流转成为完全的市场,是不可能的。同时,资本需要的是实现更大的市场,无法实现变现的不充分市场,也导致宅基地的财产性属性不能充分显现。

二是宅基地制度改革操作中需要处理好几对关系。宅基地制度改革是一项复杂的系统工程,涉及村民的基本居住保障、土地资产盘活与利益分配、人口的聚集与村庄布局调整、生活基础施设的配置建设等等诸多内容,在具体改革创新,必须抓住关键所在,在改革过程中应处理好五大关系。一是“迁村并点”与创新宅基地跨集体经济组织使用的关系问题;二是政策引导与村民自治的关系问题;三是福利保障与宅基地资产化的关系问题;四是利益得失与村民改革获得感的关系问题;五是宅基地有效利用与农村社会经济整体发展的关系问题。

三是宅基地制度改革操作中需要破解的难题。宅基地制度改革试点中,操作层面也存在需要破解的难题。一是历史遗留问题复杂,落实宅基地所有权的难点多,尤其是宅基地一户多宅,少批多占,房地不一致,私下出租和转让等诸多矛盾纠纷难以解决;二是区域特点差异明显,放活宅基地使用权实践各不相同,部分地区借放活之名有扩大使用权之嫌,还存在征收宅基地增值、收益的标准不同的问题;三是宅基地制度的历史逻辑、稳定逻辑与市场化的冲突;宅基地抵押的市场化资本化逻辑与所有权、成员资格之间的冲突;同时面临耕地红线突破、规划失控、利益失衡等风险。

四、破解宅基地改革中问题的对策

1.夯实基础管理工作

宅基地制度改革首先就是掌握宅基地现状,加强基础性工作,补齐农村土地管理短板,做好农村土地确权登记和村级规划工作。首先应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权,提倡统一规划集中建设、统规自建、多户联建相结合。其次强化集体经济组织对违法建设、超标建设和长期闲置的宅基地,赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能。

2. 修改完善相关法规

在宅基地“三权分置”中,中央的提法为宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权。宅基地资格权和使用权应从法律上明确界定为用益物权,宅基地“三权分置”改革的核心在于将制度创新形成的宅基地“增量”权能在农村集体经济组织、农户和以社会资本为主要代表的生产经营主体之间进行再分配。

  建议修改和完善相关法律法规,逐步赋予农村土地与国有土地平等权利。在完成确权登记的基础上,按照宅基地“集体所有权、农户资格权、农房使用权”和承包地“集体所有权、土地承包经营权、土地经营权”三权分置的原则,对《物权法》《土地管理法》等法律条文进行修改,并在土地权利体系中设置 “土地经营权”等新型土地权利类型。同时,修改《物权法》《担保法》中关于“宅基地使用权不得抵押”“土地承包经营权不得抵押”等规定,赋予“土地经营权”、“农房使用权”等土地用益物权具有抵押、担保的权能,并允许其在更大市场范围之内进行流转交易。这样,就能从法律上为农民土地财产权的实现、宅基地制度改革的深化、乡村振兴战略的实施奠定坚实的法治基础。

3.改革完善相关制度

一是改革农村宅基地福利分配制度。通过完善农村社保制度,将农村宅基地福利分配制度转变为综合性农民居住保障制度。适应农用地利用方式转变和农村宅基地功能转型,以及农民与土地的关系的变迁,逐步取消宅基地福利分配制度,从根本上防止多占、超占宅基地。

二是建立农村宅基地自愿有偿退出机制。建立城乡一体化的住房保障制度;鼓励农民自愿有偿退出宅基地,建立农宅交易市场,统筹配置与利用腾退宅基地。在完善农村建设用地基准地价和建立宅基地价值评估体系的基础上,引入宅基地使用权流转市场机制,建立腾退宅基地的统筹利用制度。复垦后的宅基地可用于农业生产,腾退出的宅基地可以用于建设农民集中居住房屋、农村集体经营性或是公益性建设用地,也可用于城乡建设用地增减挂钩项目、土地指标交易等。

三是宅基地退出和宅基地使用权流转,既是一个提高用地效率的过程,也是一个农民住房财产权实现的过程。需要在完善住房保障、消除搭便车行为、实现市场价值、保证成员权和选择权、推动城乡要素双向流动的基础上实现农民住房的财产权,从而推动宅基地改革。

4.建立健全土地市场

市场决定资源配置是市场经济的一般规律,土地资源包括宅基地的配置也不例外。当前,农村土地流转限制多,全国大多数县和乡镇没有建立土地流转服务平台,造成农村土地价值很难通过市场交易实现,导致农地、农房低效利用。

应当按照中央深化改革的要求,稳妥推进“三块地”改革试点,深化农村土地“三权分置”改革。通过改革放活使用权, 探索有效利用农村闲置宅基地和农民闲置房屋的具体办法。例如, 农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地, 以入股、联营等方式, 发展休闲农业、乡村旅游、文化创意、养老等产业和农村三产融合项目。

通过各项改革的试点完善,推进宅基地福利分配与市场配置的有机结合,最终目标是建成城乡统一的建设用地市场,逐步让市场在宅基地资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府调控作用,实现农村土地要素在符合城乡统一规划的前提下自主进入城乡统一的建设用地市场流转交易,以市场机制促进城乡土地资源的高效利用,从而为乡村振兴提供坚实的用地保障。