刘丹丹:乡村振兴视角下的农村宅基地退出与补偿机制实践模式研究

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乡村振兴视角下的农村宅基地退出与补偿机制

实践模式研究

刘丹丹

中国农业大学土地科学与技术学院

刘丹丹_副本.jpg摘要:宅基地退出与补偿机制作为实现乡村振兴的有效途径,能够优化城乡人地资源配置,提高农村宅基地利用效率,越来越多的地区开始进行农村宅基地退出与补偿的尝试。本文通过典型地区农村宅基地退出与补偿的实践模式,对农村宅基地退出与补偿机制的基本思路进行梳理,基于保障农民权益、土地集约利用、资金平衡方式、操作的可推广性四个维度对典型地区的具体实践模式进行评价,并对健全宅基地退出与补偿机制的建议。

关键词:宅基地退出与补偿机制  乡村振兴  地方实践模式  

一、引言

探索推动宅基地退出与补偿机制,能够盘活农村宅基地市场,不但可以破除城乡二元结构、统筹城乡发展,同时能将社会资本引入农村,使农村走向振兴。2018年,中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中将宅基地“三权分置“改革构想在乡村振兴战略框架中进行原则部署,再一次表明将宅基地制度改革是实现乡村振兴的重要途径。[1]

进入21世纪以来,城市的快速发展不仅使得大量农村人口迁入城镇,土地资源的稀缺性体现的愈发明显。一方面,快速的城镇化与工业化使得城镇居民对住房品质、公共设施条件以及环境的要求逐渐提高,由此滋生了对建设用地的大量需求,另一方面,农村常住人口逐渐减少,“空心村”的数量一直在高速增加,基地闲置问题突出,导致了大量土地资源的浪费。在这样的大背景下,探索农村宅基地的退出与补偿机制对乡村振兴战略具备必要的实际意义。

二、典型地区农村宅基地退出与补偿实践模式

在城乡统筹发展的背景之下,各地均针对农村宅基地退出补偿做出了具体实践,探索建立了多元的宅基地退出补偿模式。主要包括宅基地置换补偿、宅基地收储、资本化补偿三种模式。

(一)宅基地置换补偿模式

1、浙江嘉兴的“两分两换”实践

所谓“两分两换”,即宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,在依法自愿的基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。同时,基于“耕地占补平衡”原则之上,将复垦的耕地指标置换为商业或工业用地的模式来平衡巨额财政投入。[2]

2、天津“宅基地换房”模式

坚持农民承包责任制不变、耕地总量不减少的原则,充分尊重农民意愿,在政府的指导下规划、设计和建设一批有特色且适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇,农民退出自己的宅基地,并按照规定的置换标准无偿地换取小城镇中一套住宅。[3]

(二)“宅基地收储”模式

江苏宿迁的宅基地收购储备是对城镇国有土地收购储备的借鉴,宿迁市政府在各区、县设立农村集体建设用地储备机构,通过市场化手段,对农民自愿退出的闲置宅基地以及其他集体建设用地使用权进行统一收购、复垦。[3]

(三)宅基地资本化补偿模式

1、四川“土地银行”模式

四川省彭州市立足于农村宅基地使用权和承包经营权确权的基础上,鼓励农民将闲置或低效利用的土地集中起来,存入“土地银行”,“土地银行”将农户存入的土地贷给土地需求者进行大规模经营,农村闲置、分散的宅基地资源得以盘活,充分体现了农民对宅基地及承包地的处置权利。[4]

2、重庆“地票交易”模式

地票”制度以城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡为基础,在农户和农村集体经济组织完全自愿退出宅基地的前提下,通过集中居住等方式节省出农村建设用地,并复垦为耕地,节余出的“建设用地挂钩指标”用于增加城市建设用地,通过农村土地交易所将地票面向社会公开交易。[5]

三、基于宅基地退出与补偿机制基本思路的实践模式分析

宅基地承载着农民最现实的居住保障功能,关系到作为农民最直接基本的利益问题,农村宅基地退出与补偿作为实现乡村振兴的有效途径,应遵循以下的基本思路:第一,维护农民的核心利益是解决农村问题的根本立足点,应以保障农民权益为基本,合理维护农村土地权属变更过程中的政治利益,兼顾农村宅基地的保障功能与财产价值功能,并且能够在补偿过程中保障农民的社会权益;第二,在农村宅基地的使用效率方面也应遵循土地集约利用的指导思想,基于集约用地原则之上优化农村生活生产空间;第三,财政资金的支撑是宅基地退出与补偿实践稳步推进的保障,能否实现资金平衡是开展宅基地退出与补偿机制的关键;第四,在尊重差异化的宅基地退出与补偿方案的前提下,典型区域的宅基地退出补偿机制应具有可操作性与可推广性,才能进一步探索推进退出补偿机制、深化改革的系列工作。[6]

从保障农民权益的角度来看,推行农村宅基地的退出与补偿机制,必须以统筹城乡社会保障机制和就业机制为前提。嘉兴的“两分两换”模式通过政府组织的农民职业培训,解决了农民的再就业问题。四川“土地银行”模式为农户和其他市场主体搭建了一个平台,通过暂时性过渡土地使用权,既让农民通过闲置土地获得较稳定的财产性收入和工资收入,同时给农民留有后路。重庆“地票”模式有利于促进农民增收、改善农村生产生活条件,实现城市反哺农村的效果。

从集约用地的角度来看,农村宅基地的布局存在明显的地域差异,各地区在开展农村宅基地退出与补偿工作时均体现土地集约利用的原则。各模式均通过使农民退出的宅基地进行统一组织复耕,既能保护耕地红线不受损,又能实现耕地占补平衡,通过拆旧建新集约利用土地,提高农村宅基地闲散低下的利用效率,防止土地闲置浪费,一定程度上缓解城乡土地供求矛盾。

从资金平衡的角度来看,天津宅基地换房项目以土地出让收益权质押方式由银行贷款获取资金,置换出的经营性用地以招拍挂有偿出让,收益部分用于小城镇建设。“两分两换”模式的试点以政府巨额财政投入作为保证,同时筹集了各类社会资金,确立了政府、银行、农民共同参与的较为合理的农村土地整治运行模式。“地票”使得固化的土地资源转化为可流动的资本,在交易过程中实现了建设用地指标的商品化,促进宅基地退出与补偿模式资金的平衡。

从操作的可推广性来看,嘉兴的实践过程中,政府凭借较高的信誉度背书,促使银行愿意以预期的土地复垦指标提供抵押贷款的服务,政府靠交易土地复垦指标的收入来还本付息,该经验对于其他地区具有学习借鉴意义。“土地银行”模式中,土地需求者不直接与农户打交道,降低了其风险和成本,充分体现了农民对宅基地及承包地的处置权利,是城乡一体化改革中的农村产权制度的创新,对于农村土地实现规模经营具有重要意义。“地票”实践通过“地票”交易市场,调动市场活力,盘活农村集体建设用地资源,优化了农用地与建设用地的空间布局,具有很强推广意义。

四、健全宅基地退出与补偿机制的建议

第一,拓宽融资渠道,支撑宅基地退出与补偿机制的长期推进。各地宅基地退出与补偿实践模式的资金来源看似丰富,但究其本质不外乎财政资金、银行信贷、国有土地出让金与社会资金。从现实情况来看,过度依赖于政府财政造成政府负担较重,银行贷款筹资方式申请过程复杂且存在金融风险,社会筹集方式缺乏法律支撑难以确保资金安全。因此从资金平衡角度来看,解决这些长期存在的现实矛盾、拓宽宅基地退出补偿融资渠道,是支持宅基地退出与补偿工作的长期开展的保障。

第二,完善农村宅基地制度的法律法规体系及配套机制。农村宅基地征收补偿的标准的制定权利下放给地方政府,各地标准不统一,且不能从宅基地的特殊性出发考虑补偿标准,导致补偿政策实施混乱,在同时,受限于中国农村的土地制度,宅基地的用益物权得不到体现,农民的实际利益得不到保障。目前我国关于宅基地制度的法律法规有效法律条文数量过少,存在政策措施规则重复、法律监管效力不高、法律保障效力不强等问题,指导现实操作性不强。因此,我国亟待完善农村宅基地制度相关法律法规与相关配套机制。

第三,提升村民参与度,建立政府-社会资本-集体-农民“四位一体”的有机联动。在乡村振兴的背景下,农村宅基地退出与补偿情况复杂,涉及农民切身利益,如何协调好村民、集体、政府与社会资本各主体的利益,实现全方位的村庄振兴,亟需建立政府-社会资本-集体-农民“四位一体”的有机模式,理清实践过程中各主体所扮演的角色。村民作为宅基地退出与补偿的主体角色,应该参与进入整个过程,以便提出自己的要求与偏好;政府扮演协调与政策引导的角色;社会资本的引入能够完善市场化融资渠道以促进实现资金的平衡;而集体则充当桥梁,连接起整个有机体主导宅基地退出与补偿的整个过程,最终能够实现宅基地退出与补偿机制的有机联动。

参考文献:

[1] 刘锐. 乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革. 理论与改革, 2018(03):72~80

[2] 徐保根, 杨雪锋, 陈佳骊. 浙江嘉兴市“两分两换”农村土地整治模式探讨. 中国土地科学,2011(01):37~42

[3] 蔡国立, 徐小峰. 地方宅基地退出与补偿典型模式梳理与评价. 国土资源情报, 2012(07):37~41

[4] 曾庆芬. 村民视角审视农村土地银行的运行基础——以成都“试验区”为个案. 中国土地科学, 2011(07):50~55

[5] 杨继瑞, 汪锐, 马永坤. 统筹城乡实践的重庆“地票”交易创新探索. 中国农村经济,2011(11):4~9

[6] 杜伟,等. 农村宅基地退出与补偿机制研究[M]. 北京:科学出版社, 2015.10


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