张维宸:乡村振兴需要大力培育农村土地市场
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乡村振兴需要大力培育农村土地市场

张维宸

中国国土资源经济研究院

乡村振兴最重要的是农村土地问题,农村土地搞活才是乡村振兴落到实处的关键所在。十九大报告提出了实施乡村振兴战略,这不仅是我们党的战略决断,也是中国基本国情的必然选择,还是以人民为中心的具体体现,也为农村土地制度改革指明了方向。乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕“一个都不能少”,需要继续深化农村土地制度改革,探索“三权分置”多种实现形式,真正让农民的承包权稳下去、经营权活起来。在农村土地资源配置中,发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的调控作用,提高农村土地资源的配置和利用效率。

一、建立固定的农村土地流转交易场所

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立乡村土地产权经营交易中心。建立固定的农村土地流转交易场所,是培育农村土地要素市场的重要基础条件。完善的农村土地市场建设,需要建立土地交易的中介服务机构。固定的农村土地流转交易场所的建立,不仅可以减少农村土地隐性交易和非法交易的继续,形成农村土地市场统一的价格管理体系,降低农村土地交易成本,确保土地交易公开透明,优化农村土地资源配置,实现农村土地利用效益的最大化,而且可以确保不动产登记的准确性和完整性。

在省、市、县、乡(镇)建立四级地方农村土地流转交易网络平台,在县级和土地交易数量较多的乡(镇)普遍设立农村土地流转交易中心和土地流转交易所,明确县级和乡(镇)土地流转交易中心和土地流转交易所的业务范围,跨乡(镇)的土地流转在县级土地流转交易中心完成,村集体内部和乡(镇)内部的土地流转在乡(镇)土地流转交易所完成,土地流转交易中心和土地流转交易所不收取任何中介费,方便本行政区域内不愿意继续耕种土地的农户和主动放弃宅基地使用的农户进行登记交易。同时,县级和乡(镇)级土地流转交易实行市场化管理,推动农民土地流转交易公开、公正、规范运行,放活集体土地经营权和宅基地使用权。在确保农村集体土地的经营权和宅基地使用权逐步市场化和法治化的前提下,放宽资本下乡的规模限制,允许扩大农村集体土地经营主体范围,允许本行政区域外的公民和组织与农户进行流转交易,快速实现城乡居民服务均等化。允许扩大农村宅基地使用主体范围,允许本集体组织外的农民(主要从事农业劳动的公民)与宅基地使用人进行流转交易。另外,省、市、县、乡(镇)土地流转交易机构(交易中心和交易所)要即时汇总所辖行政区的土地确权信息、土地已流转交易信息、土地未流转交易信息和可流转交易信息,科学合理地掌握农村土地流转的新常态,将这些基本信息分类登记。

二、试行和逐步推行农村集体土地经营证书和宅基地使用证书交易

完善的农村土地市场,需要建立农村集体土地承包权、经营权和宅基地资格权、使用权登记制度和集体土地承包权、经营权证书和宅基地资格权、使用权证书制度。

试行和逐步推行农村土地经营证书交易,是解决农村土地市场机制建设滞后于农村土地价值机制、农村土地供求机制和农村土地竞争机制的重要内容。在全国土地制度改革的33个试点市县,在土地确权登记基础上,建立土地流转市场监管机制,提升农村土地的市场化配置程度,将农民集体土地承包经营证书统一更换为土地承包证书和土地经营证书,将宅基地使用证书统一更换为宅基地资格证书和使用证书,以利于推行农村集体土地经营证书和宅基地使用证书交易。在县级以上的自然资源交易中心建立专门进行集体土地经营证书和宅基地使用证书交易的交易专柜,加强政府监管和社会舆论监督,简化集体土地经营证书和宅基地使用证书交易的审批程序,确保农村集体土地经营权(包括承包地、集体经营性建设用地)和宅基地使用权流转的有序流转。

三、建设全国性的土地流转交易网络

解决农村土地市场交易内容滞后于农民对土地市场交易预期问题,需要挖掘大数据时代的优势,利用好“土地流转交易网络+”。在各地普遍建立土地流转交易所或土地经营证书交易专柜的基础上,充分发挥大数据时代的优势,利用好全国不动产统一登记数据库,形成全国性的土地流转交易网络平台。

全国性的土地流转交易网络平台由国务院土地管理部门直接控制,大面积土地流转交易或跨区域的全国性土地流转交易主要通过全国性的土地流转交易网络平台完成。全国性的土地流转交易网络平台实行网格化管理,汇总全国各地的土地信息,土地流转信息不再受时间、地域和规模限制,面向全国及时发布各地土地供求信息,可以采取网上公开竞价模式,在不改变土地使用性质的前提下,允许在全国范围内或跨区域自由流转交易,使土地这种固定资产转化为可流动的市场资本。同时,不仅要直视“旧三农”(农业、农村、农民)问题,还要结合具体的“新三农”(农业边缘化、农村空心化、农民老龄化)问题,加快制定土地流转交易管理规范,加强对土地流转交易的管理,发挥好土地利用开发规划的指导作用。

四、建立完善的土地市场法律法规

随着中国特色社会主义建设的加快推进,土地与市场经济的联系越来越紧密,国家需要及时修改、完善并制定涉及农村土地市场建设问题的法律法规,明确农村土地权属关系,规范土地交易收益分配关系,使农村土地市场建设能够有法可依并得到有效保障。同时,建议立法机关建立健全对农村土地市场进行监管的法律法规体系,出台农村土地市场监管条例,让政府部门监管有法可依。

“三权分置”改革,需要在《土地管理法》和《土地承包法》修订中需要加以明确,统一认识,取消集体土地的乡、村、村民小组三级所有的分化现象,明确集体土地所有权主体代表。同时,建议加快对“公共利益”进行准确的界定,研究土地流转后土地征收中的土地所有权人(农村集体组织)、使用权人和经营权人的利益分配问题,避免出现更多的涉地行政复议和行政诉讼案件的发生。新时代中国社会主要矛盾的改变对土地管理提出了更高的要求,在土地资源十分有限的前提下,《土地管理法》和《土地承包法》理应成为推动农村土地改革的利器,需要将农村土地市场建设纳入法治化轨道。同时,相对规范的土地市场秩序的确立,还需要运用合理的财政、税收、人才激励、金融支持、行为监管等政策合力,而政策合力的有效组合目标、内容、方式等规制不是简单组合议事机构或联合下发文件所能够解决的,需要在相应的法律法规中进行明确,把握好集体土地经营权和宅基地使用权流转、集中、规模经营的度,确保土地经营权和宅基地使用权流转的合法、公开、公正、高效。

五、不断探索集体土地经营权和宅基地使用权流转的新形式

解决好农村土地市场流转形式比较匮乏的问题,就需要不断探索集体土地经营权流转的新形式。改革开放以来的以单个家庭为单位的小规模农业生产模式已经越来越难以适应现代农业发展的需要。十八届三中全会提出了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股的方式发展农业产业化经营”,由于资源禀赋和地区发展水平差异,加之农村土地功能的不同,需要在农村土地功能不断优化的基础上,区分集体经营性公益建设用地、宅基地、承包地的实际情况。集体土地经营权和宅基地流转是一个渐进过程,不仅需要构建集体土地经营权和宅基地使用权流转的长效机制,而且需要鼓励不断推出具有中国特色的集体土地经营权和宅基地使用权流转新形式,但集体土地经营权和宅基地使用权流转不能脱离国情、农情。

优化土地资源配置是确保土地可持续利用的重要保障,促进土地经营权合理流动和土地适度规模经营,探索集体土地经营权和宅基地使用权流转的新形式,要尊重农民意愿和维护农民权益,真正实现土地使用权“市场决定”。要在政府和村委会担保的基础上,建立健全农村土地功能的备案管理制度,并通过宣传和树立典型,采取自愿的方式进行流转,加快完善农村社会保障制度,建立健全集体土地经营权和宅基地使用权流转准入资格和价格标准,不让流转土地的农户利益受损。不是强制推广农村土地流转,不是改变土地用途的集体土地经营权和宅基地使用权流转,更不是一般性普通商品的交易形式都适用于土地经营权和宅基地使用权流转。农村集体土地经营权和宅基地使用权流转可以行政主导、集体主导、社会主导、市场主导等多种模式进行,不仅对农民自发形成的以及入股形式成立的合作社予以支持,而且对农业大户与龙头公司进行扶持。