郭贯成:集体经营性建设用地入市流转制度改革的理论几点思考
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集体经营性建设用地入市流转制度改革的理论几点思考

郭贯成

南京农业大学公共管理学院

郭贯成.jpg2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,在全国选取33个县(市、区)行政区域进行土地制度改革试点。试点地区在集体经营性建设用地入市改革方面积极探索、勇于创新、敢于突破,取得了丰硕成果,本文在试点地区改革实践的基础上,对集体经营性建设用地入市流转制度进行探讨分析。

一、科学规划、产权明晰、城乡一体化全覆盖的基准地价体系是建立城乡统一建设用地市场的基础

规划在很大程度上了决定了土地在市场上的价值价格,科学合理的城乡规划体系对城乡统一建设用地市场起到了很重要的影响。因此,需要健全城乡规划体系,在乡镇土地利用总体规划、小城镇规划控制下,由农村集体经济组织主导编制农村建设用地开发规划,重点明确集体经营性建设用地内涵、类型、边界、增减挂钩范围以及入市的时序安排等,并因地制宜推进入市的范围由合法集体经营性建设用地存量向规划可以用作经营性建设用地的增量有序拓展。这样既有助于土地规划的实施,又可以从根本上改变当前城乡建设用地增减挂钩中节余建设用地指标的使用方式,其落地方式将主要不再是用于城郊农地的征收,而可能会采用集体经营性建设用地入市的方式,从而让农民更好地分享土地发展权的收益。

明晰的产权是市场建立的前提,如果产权界定不清,当事人权能的行使就无法有效地进行,也就无法帮助他们形成有效而又稳定的预期,当事人之间的相互侵权行为的发生也就不可避免,并由此导致土地资源开发利用中机会主义行为的泛滥,使人们合理开发利用保护和管理土地资源的积极性遭受打击,也就无法通过市场实现资源的有效配置。因此,建立城乡统一建设用地市场需要明晰土地产权,这就需要加强土地的确权登记颁证。

基准地价是政府规范土地交易行为、调控土地市场价格的基础,也是制定有关土地税费政策,进行评估宗地地价的重要参考依据。城乡一体化全覆盖的建设用地基准地价体系将为政府规范土地交易行为、宏观调控地价水平、制定地价政策、征收土地税赋提供科学依据,为社会中介机构准确评估宗地价格提供参考,也为企业投资、银行放贷等决策提供较为客观真实的市场价格,有利于经济的健康、稳定、持续发展。

二、同地同权、同等入市是建立城乡统一建设用地市场的关键

长期以来,我国城镇国有建设用地市场与农村集体建设用地市场处于分割状态。农民集体土地权利设定简单,与国有土地使用权体系相比处弱居变;在实行市场经济的中国,农村集体土地所有权与国有所有权的转换仍然保留着计划经济的等级特点,即农村集体土地不能直接进入市场,必须先通过国家征收才能进入市场。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十三条分别规定,“任何单位和个人进行建设使用土地,必须依法申请使用国有土地”、“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。由此可见,集体土地产权流转在法律上是受到限制的,无权参加讨价还价,市场价格机制被排除在城市化、工业化土地资源的配置之外。所以,应该赋予集体土地与国有土地同等的权利,消除农村集体土地产权与国有土地产权的地位不平等现象,让集体土地(尤其是集体经营性建设用地)在土地市场交易中享有与国有土地同样的待遇,而不需要通过国家征收才能进入城市土地市场。十七届三中全会、十八届三中全会为农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益铺平了道路,相关部门应抓紧完善相关法律法规和配套政策,尽早实现集体土地应当享有的地位与权利。此外,在交易平台、交易规则、交易管理与监管等方面也需要改变城乡二元分割的状态,应按照“两种产权、统一市场、交易规范、价格统筹、统一管理”的模式,构建一个城乡一体化的土地市场体系,可解决长期以来城乡二元土地市场分割、城乡地价扭曲、市场交易不规范、管理混乱的弊端,打破城乡壁垒,将国有土地市场和集体土地市场予以统一。

三、农村集体经营性建设用地入市流转制度改革应因地制宜,考虑制度变革的路径依赖

美国新制度经济学家诺斯(Douglass C.North)用“路径依赖”概念来描述过去的绩效对现在和未来的强大影响力,证明了制度变迁同样具有报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁可能进入良性循环;也可能顺着原来的错误路径继续下滑,结果在痛苦的深渊中越陷越深,甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下。一旦进入了“锁定”状态,要想脱身而出就变得十分困难,除非依靠政府或其他强大的外力推动。“路径依赖”类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径(无论是好是坏)就可能对这种路径产生依赖。因此,在既定的制度变迁目标下,要正确选择制度变迁的路径并不断调整路径方向,使之沿着不断增强和优化的轨迹演进,避免陷入制度锁定状态。在讨论制度变迁过程中的“路径依赖”时,需要考虑三个方面:(1)正式规则对经济发展的影响。一国或地区政治法律制度约束着经济自由度和个人行为特征,进而影响经济效益;(2)非正式规则对经济发展的影响,与正式制度相比,非正式制度(包括文化)具有较强的非易性,其变迁也是连续的、缓慢的、渐进的、内生的,有时对制度变迁和经济发展还具有非常关键的影响;(3)制度变迁需要考虑与制度相关的特殊利益集团的影响,这种利益集团与现有制度是共存共荣的,而且在各种利益的博奔中处于主导地位,只会加强现有制度,从而促使制度变迁保持原有的惯性、按原有的方向持续下去。

农村集体经营性建设用地制度改革过程中应考虑制度变革的路径依赖,结合当地的实际情况。例如,江苏省常州市武进区地处苏南模式的发源地,20世纪80年代,一批开拓进取、奋发有为的农民企业家,以先人一步的胆识搏击市场风浪,开创了中国农村工业化的先河。但是多年的粗放式发展,也带来了集体建设用地利用效率低下的问题。近年来,武进加快发展新经济,加力培育新动能,加速打造新引擎,已经形成了“苏南模式”的升级版,企业发展从代加工走向自主研发,从村村点火处处冒烟到产业集群式发展,产业结构也不断优化升级。利用武进集体经营性建设用地入市的江苏雷利电机有限公司是国家高新技术企业,凭借自身电机研发的优势和多年持续完善的质量体系,致力于为客户提供富有竞争力的微特电机产品和一站式微特电机解决方案。该公司坚持自主研发与产学研相结合的方式,在企业的发展过程中打造了一支经验丰富的专业技术研发团队,技术研发水平在行业内处于领先地位。公司获得授权专利175项,其中发明专利12项,主导起草《减速永磁式步进电动机通用规范》国家标准。公司拥有稳定的优质客户群,多年来得到了格力、美的、海尔、伊莱克斯、惠而浦、LG、三星、松下、夏普、富士通等国内外知名的家用电器生产商以及全球知名运动健康设备制造商爱康的广泛认可。这种利用集体低效用地的再开发,既适应了经济结构的调整,也符合产业转型升级的内在要求。同时,这种集体经营性建设用地市场的建设也离不开已有苏南模式奠定的基础。

四、农村集体经营性建设用地入市流转制度改革要考虑多方受益

改革的根本目的在于促进发展。农村土地制度改革是对我国基本经济制度的深度调整,牵一发而动全身,特别是涉及广大农民的利益。为了使改革顺利进行,需要考虑各个改革利益主体(包括政府、用地企业、村集体和农民等)的切身利益。例如,武进在改革过程中,把先行先试探索与解决现实问题紧密结合,用改革求突破,向改革要红利,有效实现了政府、企业、村集体和农民的“四方共赢”。(1)政府化解了发展矛盾。三项改革前,武进政府面临着村庄规划滞后、空间布局散乱、集体土地利用效率低下等突出问题,严重制约了镇村乃至整个武进的发展。武进创新利用试点地区被授予的多项法律法规暂停实施的“窗口期”,通过改革创新,有效解决了这些问题,化解了发展矛盾,此外,在集体经营性建设用地入市过程中,政府还通过收取土地增值收益调节金增加了政府财力。(2)企业突破了发展束缚。由于历史和政策原因,武进大量的乡镇企业、民营企业建立在农村集体建设用地上,长期以来,企业对这些集体土地只有使用功能,无法获得合法权能。随着企业发展壮大,土地权能的限制日益成为他们融资贷款、兼并重组、股改上市的“紧箍咒”。武进通过土地制度改革突破了这些发展束缚,为企业赢得了更多的发展空间。(3)村集体增强了造血功能。长期以来,被村集体经济组织集中起来的集体土地,往往只有通过私下租赁获取土地年租金这一单一收益渠道,不仅收益偏低,而且由于集体土地私下租赁、隐形交易缺乏政策法律支撑,导致发生矛盾时集体收益得不到有效保障。武进通过稳步推进农村集体股份合作制改革,逐步建立了“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度,为集体经济开辟了出让、租赁、入股等多种增收渠道,并制定了土地增值收益集中用于集体经济壮大的收益分配机制。收入渠道的增加和村集体土地产出效益的大幅提升,极大增强了村级经济活力和“造血功能”,为特色田园乡村建设、提高镇村公共服务水平提供了持续不断的源头活水。(4)农民实现了增收致富。农村居民有没有实实在在的获得感,是检验土地制度改革成果的重要指标。武进按照供给侧结构性改革要求,创新和灵活运用工业用地供应制度改革和低效产业用地再开发政策,充分发挥市场配置资源的决定性作用和镇村集体的统筹协调作用,提高集体建设用地配置效率。一方面,农民从集体经济发展壮大过程中得到了实惠,包括社会保障水平提高、农村公共服务水平提升、农村生活环境改善等;另一方面,改革使实体经济重新焕发活力,为农民增加就业岗位、提高工资性收入提供了稳定的来源。

五、农村集体经营性建设用地入市流转制度改革要与其他两项改革统筹协调推进

农村集体经营性建设用地制度改革与农村土地征收制度改革和宅基地制度改革之间存在关联性和耦合性,需要统筹协调推进。首先,农村土地征收制度改革要求逐步缩小征地范围,在这种情况下,通过农村集体经营性建设用地入市有序增加部分建设用地供给,从供给侧解决用地需求。一来降低了用地者尤其是小微企业的土地成本,有助于国家“大众创业、万众创新”战略的实施;二来也有助于减少以往土地征收带来的一系列问题(尤其是征地补偿方面的问题)。其次,宅基地制度改革探索宅基地自愿有偿退出机制,如果能够将退出的宅基地通过一定的程序,将其转变为农村集体经营性建设用地,这样既可以有效增加农村集体经营性建设用地的数量和范围,也可以增加宅基地的需求出口,提升宅基地的市场价值,提高农民的土地收益、壮大集体经济。此外,还需要做好农村土地制度改革与其他改革的衔接和协同推进,加强改革措施的系统集成,为产业转型升级、新型城镇化发展等提供更强的土地空间支撑,最大限度释放改革红利。武进在土地制度改革中,注重与农村综合改革的协同推进,充分运用农村集体经济组织股东(成员)身份界定和土地承包确权中的家庭承包户的成果,统筹土地制度改革与农村集体产权制度改革,将土地增值收益主要用于壮大集体经济,统筹土地增值收益分配与集体经济组织发展壮大。