白晓飞:新时代长江经济带国土空间规划编制主体思路与技术支撑能力浅析
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新时代长江经济带国土空间规划编制主体思路与技术支撑能力浅析

白晓飞

中国土地勘测规划院

长江是中华民族的母亲河,也是中华民族发展的重要支撑。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等 11 省市,面积约 205万平方公里,人口和生产总值均超过全国的 40%。确保长江经济带健康发展,是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要任务。

党中央历来重视长江经济带建设,习近平总书记在2016年1月和2018年4月先后两次主持召开长江经济带发展座谈会,专题研究长江经济带发展重大问题,提出了“共抓大保护、不搞大开发”的战略指导思想,指明了长江经济带持续发展的5个关系。要落实习总书记的指示精神,实现长江经济带健康发展,离不开科学的规划引导。编制长江经济带国土空间规划,给刚刚组建的自然资源部出了一张空间规划试卷,也是统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的首次大考。要读懂题、答好卷,是个复杂的系统工程,需要各方形成合力,认真研究思考。我从规划编制的主体思路与现有技术支撑能力两个方面谈一点粗浅体会与认识。

一、长江经济带国土空间规划编制的主体思路

长江经济带国土空间规划,是新时代统一空间规划体系建设的首次尝试,具有重要的指导性意义。笔者认为,应围绕生态文明建设的核心思想,从资源、定位、问题、措施四个渐进层次来理解认识。

(一)认识自然资源的根本特征

自然资源是国土空间规划的对象,空间规划的过程本质上就是自然资源的空间再分配过程。虽然关于自然资源的定义很多,但是在生态文明建设目标下的自然资源,具有空间性和系统性的根本特征,体现了“山水林田湖草”的生命共同体理念。空间性是指自然资源以土地、海洋为载体,具有明确的空间位置;系统性是指各类自然资源的分布并不是单独的个体,而是互相制约、互相影响,共同组成一个完整的生态系统。受制于传统规划的地域视角和管理限制,以往的空间规划往往以行政区划为边界,采用规划指标编制、用途分区的规划方法,遵循数量分解为主,空间布局为辅的规划编制理念,并未或很少考虑规划对空间要素的系统转换关系影响。自然资源的这两个特征成为传统空间规划的薄弱环节。因此,准确掌握各类自然资源分布与空间关系,尤其是梳理明确不同自然资源之间的空间互补或转换关系,从生态系统的维度考虑各类要素的空间格局配置,是长江经济带国土空间规划的首要切入点。

(二)理解区域空间规划的本质定位

自然资源部部长陆昊指出,规划既不是城乡规划,也不是土地利用规划,而应该是国土空间规划。长江经济带国土空间规划与其他规划相比,无论是规划目标、规划方法还是规划理念,均具有鲜明的区域性特点,不在五级规划体系之内。长江经济带的区域本质,就是流域性、空间性和地区性。从流域的角度看,要考虑上中下游、干支流、江河湖海之间的生态关系与资源转换关系;从空间的角度看,要考虑经济发展与环境保护之间的空间要素匹配关系,考虑岸线、江河口、江海口等空间边界的管控关系;从地区性的角度看,要考虑长江经济带11个省市的自身资源禀赋与发展特点,考虑差异化发展问题。同时,关键要明确长江经济带国土空间规划的指导定位,明确与各级土地利用总体规划、城市规划、主体功能区规划等系列规划的协调关系,突出区域规划的整体性优势,重点在各类行政边界地区的自然资源衔接、要素转换配置上补短板,确保规划落地,凸显区域规划的统筹能力。

(三)找准限制健康发展的根本风险问题

习近平总书记指出,“长江病了”,而且病得还不轻。治好“长江病”,要科学运用中医整体观,追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗。长江经济带的最主要风险,核心在一个“水”字,水资源保护、管控与空间分配机理,制约影响着整个流域的发展,是中医追根溯源的主要抓手。笔者认为,系统治疗“长江病”,需以“两山”理论为指引,紧紧围绕“共抓大保护、不搞大开发”的核心指导思想,用资源环境承载能力评价为主要诊断手段,以水资源为魂,解决人口、经济发展、生态环境在流域尺度上的人地关系与空间关系问题。长江经济带国土空间规划的主要目的,就是建立一套空间布局合理、资源转换有序,生态景观优美、生态系统健康的长效自然资源管控机制,形成“山水林田湖草,水陆港岸产城”经脉通络、和谐发展的大流域空间格局。

(四)建立持续监测修复的保障措施机制

习近平总书记指出,要明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间管控单元,建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制,做到“治未病”,让母亲河永葆生机活力。

长江经济带国土空间规划的主要任务,不仅仅是明病因,还要开药方,确保“药到病除”。中医理论的精髓是整体调理,解决根本问题。长江经济带的治理修复,不能头疼医头脚疼医脚,仍然要抓住流域性和整体性的特点,多方联动,形成不同层级、不同尺度、不同方面的政策管控与监测评估的网络化体系,保证上有红线、下有措施、有奖有罚的监测修复保障机制。根本上讲,以生态修复技术为治病药方,以空间用途管控为治疗手段,以资源环境承载力监测为体检保障,是确保长江经济带健康发展的基本途径。

二、现有技术支撑能力分析

长江经济带国土空间规划,对空间规划技术提出了新的挑战。从目前看,我们的基础技术保障能力与自然资源管理需求依然有不小差距。主要有两方面:

(一)缺乏归一化自然资源数据模型

自然资源作为国土空间规划的本底,涉及土地、地质、环保、水利、城建等多个部门的数据,这些数据格式不一、口径不一、边界不一、尺度不一、标准不一,难以为规划提供精准支撑。自然资源管理,摸清资源底账是首要任务,也是科学编制国土空间规划的首要前提条件。必须加快开展自然资源本底数据整合,从语义、口径、标准、范围等方面入手,构建归一化的自然资源数据模型,以土地为载体,统筹反映各类自然资源属性,为国土规划提供可分析、可比对、可衔接的基础数据体系。

(二)自然资源空间演变关系与推演研究基础薄弱

国土空间规划的编制视角,是“山水林田湖草”的生命共同体,生态系统功能的内外关系、完整性与可持续性是规划编制要考虑的重点问题。长期以来,我们过多地依赖各类监测评价指标,用数量化评价方法来衡量规划的实施效果,对自然资源之间的空间作用机理与空间关系缺乏深入研究,难以准确把握不同情景、不同尺度下规划要素之间的空间演变关系。同样,我们对长时间序列下的自然资源空间格局演变机理研究也较少,如何从空间格局的角度预测规划不同时期区域生态系统健康程度成为当前亟待解决的技术问题。

新时代的自然资源管理,要求我们统一自然资源底账;要求我们从生态系统的角度考虑资源关系;要求我们从空间的视角研究资源供给与用途管控;要求我们从生态安全的高度勾绘国土空间规划蓝图。这个新时代,赋予了我们太多的命题,也指明了自然资源基础研究的发展方向,我们需要认真思考,积极探索。我相信新时代的长江经济带国土空间规划,也会让我们的母亲河迎来“山水林田湖草,水陆港岸产城”繁荣有序,环境健康、保护开发并举的全新格局。