张应良:农村集体经营性建设用地入市的关键问题与制度设想

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作者:中国土地学会

农村集体经营性建设用地入市的关键问题与制度设想西南大学农村经济与管理研究中心 张应良 陈乙萍允许农村集体经营性建设用地入市后,必将出现建设用地市场中城市国有土地和农村集体土地并行运行的状态。在这个并行运行的土地市场中,必然面临一元化市场中实现二元土地的一元化运行和一元化市场中二元土地的二元化运行的选择问题。笔者认为应该形成一个城市国有土地和农村集体土地一元化市场,并实现二元土地的一元化运行。在设立制度的过程中,需要把握几个关键问题,通过相应的制度规则转化为可操作层面的指导规范。一、农村集体经营性建设用地入市需把握的关键问题在这个二元土地一元化市场运行中,农村集体经营性建设用地入市将面临风险,包括用地范畴扩大化问题、农民权益保障问题、符合规划与用途管制问题等。要化解这些风险,促进土地一元化市场的有效运行,需要从顶层设计,从法律规范的角度解决好几个关键问题。1.界定政府与市场的边界土地是稀缺资源,要保证利用的有效,就意味着追求综合效益最大化,所以必须对土地利用进行有效监管。土地规划与用途管制交由政府来做之外,其余是否都能交由市场去做?2.界定入市与征地边界这个问题的关键,在于“公共利益”的界定。目前国际上对于公共利益的界定主要有两种模式:一是以美国为特征的司法程序裁定模式;二是以日本为特征的法规列举模式。我国需要立法赋予公共利益明确的内涵。因此,建立一元市场需要以法律确立公共利益的界定方式。3.明确界定土地产权城市土地产权清晰与否并未显得至关重要,因为普通民众不能从其流转收益中参与分配。但农村集体土地则与广大农户利益关联。农村集体经营性建设用地产权怎么界定,必须有法律依据,确权登记只是一种明晰产权的手段。土地产权的构成要素怎么分配,这是集体经营性建设用地入市交易利益分割的前提。这个问题界定不清,建设用地入市交易利益分割就难以进行,很可能对处于弱势地位的广大农户利益造成损害。这个问题理清之后,小产权房的产权问题就会有明确定论。2二、农村集体经营性建设用地入市的操作层面问题上述几个关键问题把握之后,就可以将其转化为操作层面的内容,促进农村集体经营性建设用地顺利入市。1.交易价格形成问题既然市场运作,那么交易价格的形成就理所应当是市场机制自发作用的结果。笔者建议将农村集体经营性建设用地纳入现有国有建设交易平台,借鉴国有建设用地管理的经验,将集体土地纳入市场轨道,参照国有土地使用权公开交易的程序和办法,通过市场交易主体之间的自由协商谈判,确定最终流转价格。同时,为实现集体经营性建设用地和国有建设用地同地同权同价,切实维护农民权益,当地政府应指导并制定农村集体经营性建设用地的基准地价,随时更新并予以公示。相应地,市场交易主体应及时提交成交价格。确保农村集体经营性建设用地入市流转价格不得低于基准地价。2.增值利益分配问题集体经营性建设用地入市流转,其交易产生的增值收益在哪些主体之间进行分配取决于产权主体,作为监督者和公共利益支撑者的政府能否参与集体建设用地入市流转收益分配?这个问题关系到入市能否顺利开展。建议政府不直接参与流转收益分配,初次分配依照产权主体进行,具体方案由各集体组织成员自行决定并制定适合本集体长期发展的分配方案,通过表决及政府审批方能生效。政府以收税方式参与流转收益的再次分配,建立合理的税费机制和由规划用途管制产生的土地发展权补偿机制,向交易主体征收增值税、使用税等税收,利用税收调节集体土地权利主体间、规划区内外、城乡居民间因建设用地入市产生的收益差距。3.入市交易监管问题市场交易往往容易产生负外部性,需要进行及时、适当的监管与控制,政府必须履行监督、协调和管控的责任。由此,政府需科学制定农村集体经营性建设用地利用规划,合理划分农用地与建设用地的界限,坚持土地用途管制,在保证存量情况下,严格控制集体经营性建设用地增量补给,限制农用地转为建设用地,强化耕地占补平衡管理。完善土地确权颁证工作,明确每一块集体土地的所有权人,依法进行登记,颁发集体土地所有权证,做好地籍管理工作。集体经营性建设用地流转的每一块土地,应详细记录流转范围、用途、交易主体、交易价格等具体信息,切实维护好农村集体经营性建设用地入市流转的市场秩序。三、农村集体经营性建设用地入市的制度设想3基于以上对农村集体经营性建设用地入市问题的分析,现提出农村集体经营性建设用地入市的几点制度设想。1.合理推进经营性建设用地入市广泛而又分散的农村集体经营性建设用地入市,必将会影响土地市场的发育和完善。应在符合规划和用途管制的前提下,采用“先存量,后增量”的梯度推进路线,在现状用途入市的前提下,做好规划用途入市的后续工作,建议在试点中先摸索,并合理调节集体土地权利主体间、规划区内外、城乡居民间因建设用地入市产生的收益差距。2.缩小征地范围与入市同步推进征地范围的缩小是能否顺利入市的前提,应将缩小征地范围与集体经营性建设用地入市的制度设计协同推进,不可割裂,应形成一个此消彼长的关系,稳步推进征地制度改革并有效推进农村集体经营性建设用地入市。3.构建城乡统一的建设用地市场农村集体经营性建设用地入市的最终目标是构建城乡统一的建设用地市场,实现城乡建设用地的“同地同价同权”,优化城乡土地资源配置,切实保障农民权益。因此制度的设计“旨”在一个市场内,探索两种所有制土地的有效配置。

文章分类: 学术交流
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