宋小青:农村集体经营性建设用地入市应当实施“同一化”原则

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作者:中国土地学会

农村集体经营性建设用地入市应当实施“同一化”原则下的差别化管理广州大学地理科学学院 宋小青 吴大放 杨木壮实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价(以下简称“入市”),对打破土地财政、统筹区域及城乡发展、盘活存量土地、提高农民财产性收入等意义重大。“入市”后将出现农村集体土地与国有土地并行运行的局面。现行土地管理应当如何应对?“入市”在全国铺开已是大势所趋,采取怎样的原则和方式有效管理统一市场中的二元土地,也就成为制度建设的当务之急。笔者在调查广州当前做法和面临问题后认为,应当实行与国有土地同等管理原则下的农村集体经营性建设用地差别化管理,合理分配“入市”土地收益,完善村级规划赋权与城乡统一基准地价体系。 一、实行“同一化”原则下的农村集体经营性建设用地差别化管理“同一化”原则意味着,农村集体经营性建设用地与国有土地对影响建设用地供求具有同等地位,其价格由城乡统一建设用地市场决定。在符合规划和用途管制前提下,单位或个人通过交纳相关费用向农村集体依法取得有限期、可流动的农村集体经营性建设用地使用权,可将其用于出租、抵押、入股或再次流转。但这并不意味着对统一市场中的二元土地必须采取“一刀切”的管理方式。究其原因,有以下几方面:首先,地块形态和产业形态决定了农村集体经营性建设用地管理方式有别于国有土地。一方面,农村集体经营性建设用地普遍零散分布在城中村、城乡结合部或农村腹地。在广州的城中村地区,工业用地、商业用地甚至普遍与居住用地穿插布局。因此,农村集体经营性建设用地难以通过整片开发实现国有土地使用的规模效益。这就要求用地供应应与用地需求、用地方式与地块规模相协调,实行开发经营的用地规模符合管制,保证用地单位对地块实行整体开发经营,避免地块切割供应、使用或用地规模频繁调整。另一方面,农村集体经营性建设用地承载的产业大多层次低端、规模有限,例如集贸市场、批发零售、产品初级加工制造、低端仓储物流等。这既有地块形态限制的原因,也有村镇发展滞后的原因。因此,“入市”应当促进村镇产业转型,用地供应应当符合产业发展规划。其二,非均衡分布决定了区域差别化的农村集体经营性建设用地管理方式。农村集体经营性建设用地大多产生于 1985 年前后的乡镇工业化,大多分布在村镇工业化先发地区。从全国来看,多集中在东部沿海地区,尤其是长三角、珠三角、京津等地。具体到地方,多集中在城乡结合部。“入市”必然吸引大量资本涌入这些先发地区,势必造成新一轮的地区差距扩大。这就要求用地供应应当充分考虑地区发展的公平性和协调性,发挥“入市”对区域统筹发展的杠杆作用。其三,农地保护决定了应当严格审批新增农村集体经营性建设用地。“入市”必然显著提升农村集体经营性建设用地价值。若对农村集体经营性建设用地新增源头不加严格控制,势必造成新一轮的“圈地运动”,导致农用地及未利用地大量转用。因此,应当坚持“存量优先、挂钩新增、优化布局”的原则,将农村集体经营性建设用地新增途径限定在农村建设用地增减挂钩。这种新增并不是因城乡建设用地增减挂钩而形成的农村留用地,而是鼓励乡-乡农村集体经营性建设用地增减挂钩。即将村镇内难以利用的存量地块与本村镇或者其他村镇便于利用的建新地块进行挂钩,经土地置换产生新增用地。为保证地区发展的公平性与协调性,应当鼓励先发地区与中等、落后地区,城乡结合部与农村腹地的乡-乡农村集体经营性建设用地增减挂钩,以促进先发地区的产业转移及中等、落后地区的产业转型。其四,存量农村集体经营性建设用地入市应当尊重历史。相当部分存量农村集体经营性建设用地由农村集体出租给企业。企业通过对农村集体经营性建设用地开发建设,改善基础设施,促进产业形成规模。此外,农村集体为获得长期而稳定的租金收益,实行使用权份额流转。即仅将一宗地的小部分份额使用权出让给企业,余下大部分份额的用地出租给企业。而企业须配建余下大部分使用权份额土地的物业。若此类农村集体经营性建设用地入市,应当尊重开发历史,按照租赁合同约定,做好农村集体与原企业的财产分割,优先将其供应给原企业,以保证原企业投资不流失。二、合理分配“入市”农村集体经营性建设用地收益农村集体经营性建设用地开发经营的地块规模符合管制如何实施,地块承载的产业如何转型,“入市”对区域统筹发展的杠杆作用如何发挥,乡-乡农村集体经营性建设用地如何增减挂钩?破解这些问题的关键直逼合理分配“入市”农村集体经营性建设用地收益。首先,“入市”土地收益应当优先用于增加农民财产性收入。即使是同一地类,由于承载的产业形态悬殊,农村集体经营性建设用地价值也会明显低于国有土地。例如,广州农村集体建设用地流转收益仅相当于国有建设用地的 30%~60%。农村集体经营性建设用地主要担负着农村集体成员的社会保障功能,而并非如同国有土地主要承担着维护经济发展的功能。这就意味着,“入市”土地收益应当优先用于增加农村集体成员财产性收入,而不同于国有土地使用权收益优先用于城市维护建设。但农民收入的形式应当多样化,综合考虑农民居住、就业等情况,从货币、物业和产业支持多渠道增加农民财产性收入。其次,“入市”土地价值增值应当用于补偿一定的城市维护建设支出。“入市”后农村集体经营性建设用地价值增值的根源在于,城市化拉动的建设用地总体需求增长,以及国家土地用途管制带来的建设用地稀缺。同时,“入市”将使得征地范围明显收窄,削弱国有土地市场需求,这些都将降低政府土地出让收入以及国有土地增值税等相关税收,而这些收入是城市维护建设支出的来源。因此,“入市”土地价值增值应当用于补偿一定的城市维护建设支出。具体来说,因地区城市化带来的价值增值应当由地方政府收取,用于补偿农村集体经营性建设用地所在地区的城市维护建设支出。因国家土地用途管制带来的价值增值应当由中央收取,用于补偿中等、落后地区的城市维护建设支出,以发挥“入市”对区域统筹发展的杠杆作用。而这种补偿支出占价值增值的比例,要根据地区经济发展水平和存量农村集体经营性建设用地规模而定,应当实行区域差别化的补偿比例。例如,先发地区的补偿比例应当高于中等、落后地区。其三,农村集体经营性建设用地再次流转的价值增值应当优先用于村镇维护建设支出。如同政府征收国有土地流转产生的土地增值税,农村集体作为农村集体经营性建设用地的所有权人,应当征收农村集体经营性建设用地再次流转所产生的价值增值税。但这一部分收入属于农村集体成员公共财产,应当经农村集体成员民主表决同意后优先用于村镇建设维护支出。其四,村集体内部分配“入市”土地收益应当尊重农民的自主意愿。如何在村集体内部分配土地收益,是“入市”不可回避的问题。从实践来看,比如土地征收、农村集体土地使用权流转等,公众普遍期望通过顶层制度设计避免农民权益损失,但这在无形中大大增加了交易成本。广州部分农村集体建设用地使用权流转就暴露出,农村集体与农民利益的协调难度高,制约了流转及地块开发经营进程。因此,村集体内部分配“入市”土地收益不能一味追求顶层制度设计,不能搞制度一刀切。对于广州而言,村集体内部收益分配事实上包括“一级核算”、“二级核算”和“一事一议”三种形式。“一级核算”是将收益统一在经济联社、行政村层面,根据村规民约分配到内部成员。“二级核算”是先将收益由经济联社、行政村留存一定份额后分配给经济社、自然村,再根据村规民约由经济社、自然村进行内部分配。“一事一议”是村集体内部对每块集体建设用地流转收益分配进行讨论表决。目前,这三种方式在广州都运行良好。因此,村集体内部分配“入市”土地收益应当尊重农民的自主意愿,在依法、自愿、平等原则下提倡村民自治。三、完善村级规划赋权与城乡统一基准地价体系合理分配“入市”农村集体经营性建设用地收益的关键在于构建中央、地方政府和农村集体利益共同体。因此,确保农村集体经济组织参与“入市”土地收益分配的话语权,完善城乡统一建设用地基准地价体系是关键。首先,要确立农村集体经营性建设用地所有权的主体地位。一方面,在《宪法》中明确农村集体经济组织内涵,在《土地管理法》、《物权法》中明确农村集体经营性建设用地所有权主体地位与所有权权能结构。另一方面,确立农民在农村集体经济组织中的成员权。这是落实农村集体经营性建设用地由农村集体成员共同所有的关键。当前,农村人口流动性强,“两栖人口”乃至常年在城市务工、居住的农村人口规模庞大。随着城市化深入推进,相当规模的农村人口将持续转为城镇居民。那么,究竟哪些农村人口应当具有农村集体经济组织的成员权?换言之,究竟哪些农村人口应当在“入市”中享有土地收益权?这就使得落实农村集体经营性建设用地由农村集体成员共同所有具有相当难度。对此,可以在确立农村集体经济组织法律地位的基础上,明确农村集体经济组织成员权退出机制,同时将确立成员权的权利下放给农村集体经济组织,由村民民主决策。其次,要确立农村集体经济组织的农村建设用地规划权。当前,村庄规划滞后,甚至相当部分村庄规划缺失,农村建设用地实质上由乡镇土地利用总体规划加以管制。而乡镇土地利用总体规划的编制与实施由乡镇人民政府管控。也就是说,农村集体经济组织并没有享有对农村建设用地的规划权和开发权。对此,应当落实城乡规划体系,在乡镇土地利用总体规划、小城镇规划控制下,由农村集体经济组织参与编制农村建设用地开发规划。在这一规划中,重点明确农村经营性建设用地内涵与类型、农村建设用地边界、乡-乡农村集体经营性建设用地增减挂钩范围以及“入市”的时序安排等。需要强调的是,单纯从地类来判断,农村经营性建设用地数量非常有限,推行其“入市”的实际意义有限。但有相当规模的宅基地被用于经营性开发建设。这一类土地分布更广,“入市”的实际意义更大。如果简单地将这一类土地界定为违法用地,不仅不利于解决历史遗留问题,还会引起地方土地利用冲突,阻碍产业转型。因此,有必要通过农村建设用地开发规划,有条不紊地拓宽农村经营性建设用地的内涵与类型。最后,要确立城乡统一建设用地基准地价体系。农村集体建设用地定价是“入市”的前提条件,同时也是调节城乡统一建设用地市场供需的杠杆、决定“入市”土地收益分配的关键。从实际情况来看,农村集体建设用地定级还非常滞后,农村集体建设用地基准地价制度仍然缺位。对此,应当加快推进农村集体建设用地定级及基准地价构建工作。同时,要按照城乡建设用地同等入市、同权同价的要求,做好农村集体建设用地基准地价与城镇建设用地基准地价对接,消除土地产权二元制对城乡二元建设用地价格的影响,构建城乡统一建设用地基准地价体系。

文章分类: 学术交流
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